Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2000193

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, respectivement enregistrés les 5 février, 26 août et 16 décembre 2020 l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", représentée par Me Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par la direction générale du centre hospitalier spécialisé Esquirol de Limoges (Haute-Vienne) sur sa demande de communication d'une copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement correspondant à l'année 2017 et du rapport annuel établi pour cette même année pour rendre compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre au centre hospitalier spécialisé Esquirol de lui communiquer les documents demandés, dès notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, sans les mentions permettant d'identifier les coordonnées des personnels hospitaliers mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, ni des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier spécialisé Esquirol la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi qu'aux entiers dépens.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors que :

- le droit à obtenir communication des documents n'est subordonné à aucune condition tenant à l'intérêt à agir du demandeur ;

- de par l'article 10 de ses statuts, la présidente est habilitée pour agir en justice ;

- la requête n'est pas tardive ;

- la décision de refus de communication des documents sollicités porte atteinte à la liberté d'accès aux documents administratifs ;

- elle porte atteinte à la liberté d'association et d'expression de l'association ;

- le rapport annuel qui doit être élaboré en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et le registre prévu par ces mêmes dispositions sont des documents administratifs communicables ;

- les mentions relatives aux patients, y compris les mentions relatives à leurs identifiants anonymisés peuvent être communiqués sans porter atteinte à la vie privée des patients dès lors que cet identifiant ne permet pas d'identifier la personne concernée ; l'identifiant anonymisé du patient utilisé dans le cadre des mesures d'isolement et de contention est distinct de l'identifiant permanent attribué à chaque patient lors d'une première hospitalisation et qui constitue un élément de la vie privée qui permet l'identification de l'intéressé et doit être occulté ;

- l'occultation de l'identifiant anonymisé du patient et de l'indication des durées d'isolement et de contention rendrait le registre inexploitable et détruirait tout le bénéfice du droit d'accès dès lors qu'elle rendrait impossible tout contrôle effectif du respect du droit des patients ;

- elle renonce à se prévaloir du droit d'accès au registre d'isolement et de contention sans occultation des mentions permettant d'identifier le personnel hospitalier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2020, le centre hospitalier spécialisé Esquirol, représenté par Me Pauliat-Defaye, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que :

- la décision attaquée n'est pas identifiée ;

- l'association n'a pas d'intérêt à agir ;

- la présidente de l'association n'a pas qualité pour agir ;

- la requête est tardive ;

- l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique dresse une liste exhaustive des seules personnes habilitées à prendre connaissance des documents en litige ;

- il revient aux établissements hospitaliers, et non à l'association requérante, d'apprécier le degré d'anonymisation nécessaire pour protéger les secrets prévus par la loi et de sa capacité à y procéder ;

- l'association requérante est affiliée à l'Eglise de scientologie, connue pour être un mouvement sectaire ; cette association a engagé une campagne nationale d'envergure empreinte d'hostilité et de défiance à l'égard de la psychiatrie.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative

Le président du tribunal a désigné Mme Hélène Siquier, première conseillère, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le rapporteur public a été dispensé, sur sa proposition, de conclure dans cette affaire en application des dispositions de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C ;

- les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique ;

- les observations de Me Pauliat-Defaye, représentant le centre hospitalier spécialisé la Valette qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ceux exposés dans ses écritures et insiste sur les fins de non-recevoir opposées et sur les risques que comporterait la communication des documents réclamés alors que l'association requérante appartient à l'Eglise de Scientologie et qu'elle combat la psychiatrie qu'elle qualifie d'abus des droits de l'homme ;

La clôture d'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique.

Considérant ce qui suit :

Sur la recevabilité de la requête :

1. En premier lieu, si dans ses conclusions de sa requête introductive, l'association requérante demande l'annulation d'une décision explicite, il ressort de l'ensemble de ses écritures qu'elle conteste le refus implicite du centre hospitalier spécialisé Esquirol de Saint Vaury (Creuse), né du silence gardé suite à sa demande adressée par messagerie le 8 novembre 2018 de communication du registre sur les mesures de contention et d'isolement de l'établissement du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 et du rapport annuel 2017 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. Dans ces conditions, la mention d'une décision explicite doit être regardée comme une erreur de plume, au demeurant corrigées lors de ses écritures suivantes.

2. En deuxième lieu, comme il résulte notamment des articles L. 300-1 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'association n'a pas à se prévaloir d'un intérêt particulier à obtenir communication des documents demandés, notamment pas au regard des prescriptions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

3. En troisième lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. L'article 10 des statuts de l'association CCDH prévoit que " le président ou le vice-président () représentent l'association en justice, en demande et défense pour toute action devant toute juridiction étatique ou autre ". Dès lors, la présidente de l'association CCDH a qualité pour agir, nonobstant l'absence de délibération du conseil d'administration l'autorisant à ester en justice. Si le centre hospitalier spécialisé Esquirol fait valoir qu'il n'est pas justifié d'une élection de Mme Escudier, présidente de l'association CCDH, dans les conditions prévues par les articles 10, 11 et 12 des statuts, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles l'habilitation du représentant de l'association a été adoptée. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité à agir de Mme D doit être écartée.

4. En quatrième lieu, d'une part, il résulte de la combinaison des articles L. 112-3, L. 112-6, L. 412-3, R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration et R. 421-5 du code de justice administrative qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la commission d'accès aux documents administratifs, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration.

5. D'autre part, les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par l'article 19 de la loi n° 200-321 du 12 avril 2000 et R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'évènement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

6. L'association CCDH n'a reçu aucune décision expresse ni accusé de réception de sa demande de communication l'informant du recours contentieux qu'elle peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents. Dès lors, les délais pour introduire son recours, prévus par les articles R. 311-12, R. 311-13, R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, lui sont inopposables, quand bien même l'association aurait mentionné dans son courriel du 6 décembre 2018 que sa demande s'exerçait " dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs ". Par suite, et alors que la requête a été enregistrée moins d'un an après l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs le 21 mars 2019, la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier Esquirol doit être écartée.

7. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par le centre hospitalier Esquirol tirées de l'absence d'identification de la décision attaquée, d'intérêt à agir de l'association requérante, de qualité pour agir de sa présidente, et de la tardiveté de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. " Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date du présent jugement : " () / III.-Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. ".

11. Les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, citées au point précédent, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs.

12. Le rapport annuel et le registre des mesures d'isolement et de contention, qui sont prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, et établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, ces documents sont soumis au droit d'accès prévu à l'article L. 311-1 de ce code, sous les réserves prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code.

13. Le registre des mesures d'isolement et de contention et le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont communicables à toute personne qui en fait la demande, après, conformément à l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques, du secret médical ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la mention de l'identifiant anonymisé des patients permettrait de les identifier et, ainsi, pourrait porter atteinte à la protection de leur vie privée, au secret médical ou pourrait faire apparaître leur comportement et, ce faisant, pourrait leur porter préjudice. Cet identifiant non nominatif doit être distingué d'un " identifiant permanent du patient ", dit A, mention dont l'occultation s'impose. En outre, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

15. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que les demandes adressées au centre hospitalier spécialisé Esquirol aurait eu pour objet ou pour effet de perturber son fonctionnement ou de faire peser sur cet établissement une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Si le centre hospitalier soutient qu'il ne disposait pas, pour l'année concernée, d'un logiciel lui permettant d'anonymiser les informations, il ne l'établit pas. La circonstance que l'association requérante manifeste une hostilité notoire, non pas seulement aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais, en réalité, au principe même de cette prise en charge, n'est pas de nature à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. La demande de la CCDH ne revêt dès lors pas un caractère abusif.

16. En troisième lieu, il ressort des pièces des dossiers que l'association requérante renonce à connaître l'identité des professionnels de santé figurant sur le registre. Dans ces conditions, les documents sollicités devront être communiqués après occultation du nom des personnels soignants.

17. En dernier lieu, il ne ressort d'aucune des pièces des dossiers que le rapport annuel contiendrait des mentions dont la divulgation serait protégée par l'une ou l'autre des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que l'association CCDH est fondée à demander l'annulation des décisions implicites par lesquelles le directeur du centre hospitalier spécialisé Esquirol a refusé de lui communiquer les rapports annuels et les registres des mesures d'isolement et de contention établis au titre de l'année 2017, sous réserve toutefois, d'une part, de l'occultation des données concernant les personnels de santé et, d'autre part, en ce qui concerne les patients, que les registres ne contiennent que les données personnelles prévues par l'article L. 3222 5-1 du code de la santé publique.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

19. L'exécution du jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au centre hospitalier spécialisé Esquirol de communiquer à l'association requérante, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établis pour les périodes du 1er janvier au 31 décembre 2017 et, d'autre part, une copie des rapports rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2017 par l'établissement, dans les conditions et sous les réserves mentionnées au point 18 du présent jugement. Pour le cas où le registre serait assorti d'identifiants anonymisés des patients, sa communication comportera mention de ces identifiants. Pour le cas où, en dépit des énonciations de l'instruction ministérielle du 29 mars 2017 dont l'annexe 1 prévoit que le registre comporte pour chaque mesure un " identifiant patient ", il ne serait pas assorti de tels identifiants, dont l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable avant 2021, n'imposait pas la mention, cette communication ne comportera pas mention de tels identifiants. Elle ne comportera pas davantage la mention d'un quelconque identifiant nominatif d'un quelconque patient. Si l'association requérante soutient que la mention d'un identifiant anonymisé est indispensable à l'exploitation d'un tel registre, une telle circonstance est néanmoins sans influence sur l'étendue du droit à communication résultant des dispositions rappelées au point 8 du présent jugement, qui n'imposent pas à l'administration de porter sur les documents communicables qu'elle a établis des mentions qu'elle n'avait pas, lors de cet établissement, l'obligation légale d'y faire figurer. Dès lors l'association requérante demande que la communication à lui faire de ce registre et de ce rapport ne comporte pas les noms des professionnels de santé, cette communication ne comportera pas mention de ces noms, tant en ce qui concerne le registre qu'en ce qui concerne, en tout état de cause, le rapport. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. En premier lieu, l'association requérante n'établit pas avoir exposé des frais au titre des dépens de l'instance. Les conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées comme étant dépourvues d'objet.

21. En second lieu, aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

22. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par le centre hospitalier spécialisé Esquirol soit mise à la charge de l'association CCDH qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

23. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier spécialisé Esquirol la somme de 500 euros à verser à l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: La décision implicite par laquelle le centre hospitalier spécialisé Esquirol a refusé de communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établis du 1er janvier au 31 décembre 2017 ainsi que le rapport annuel établi pour l'année 2017 relatif aux pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention au sein de cet établissement, est annulée.

Article 2:Il est enjoint au centre hospitalier spécialisé Esquirol de procéder à la communication à l'association CCDH des documents visés à l'article 1er selon les modalités prévues aux points 18 et 19 du présent jugement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3:Le centre hospitalier spécialisé Esquirol versera à l'association CCDH la somme de 500 (cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, au centre hospitalier spécialisé Esquirol de Limoges.

Copie en sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022.

Le magistrat désigné,

H. C

Le greffier,

M. B

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour Le Greffier en Chef

Le Greffier

M. B

mf