Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2000685

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 25 mai 2020, le 13 octobre 2022 et le 10 novembre 2022, Mme D C et Mme B C, représentées par Me Martin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Champagne Boischauts a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de l'ex-communauté de communes du Canton de Vatan, ensemble la décision du 25 mars 2020 par laquelle le président de la communauté de communes Champagne Boischauts a rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Champagne Boischauts la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la délibération est entachée d'incompétence ;

- les conseillers communautaires n'ont pas été régulièrement convoqués et ne se sont pas vu communiquer la note explicative de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit que les parcelles cadastrées section ZH n° 87, 88, 89 et 90 ont été classées en zone agricole ;

- c'est au prix d'un détournement de procédure et/ou de pouvoir que les parcelles cadastrées section ZH n° 87, 88, 89 et 90 ont été classées en zone agricole ;

- c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la parcelle cadastrée section ZH n° 12 a été classée en zone agricole ;

- le classement de la parcelle cadastrée section ZH n° 12 méconnaît le principe d'égalité.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 juin 2020, le 27 octobre 2022 et le 30 mars 2023, la communauté de communes Champagne Boischauts, représentée par l'AARPII Richer et associés, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mmes C la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 29 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaullier-Chatagner,

- les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique ;

- les observations de Me Martin, représentant Mesdames C ;

- et les observations de Me Guiorguieff, représentant la communauté de communes Champagne Boischauts.

Considérant ce qui suit :

Sur la fin de non-recevoir soulevée par la communauté de communes Champagne Boischauts :

1. Il ressort des avis de taxe foncière produits par les requérantes, que celles-ci sont propriétaires de biens immobiliers sur le territoire de la commune de Saint-Florentin. Cette qualité leur confère un intérêt à agir contre le plan local d'urbanisme intercommunal en litige, dans l'ensemble de ses dispositions. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt pour agir de Mmes C doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes du I de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 19 décembre 2019 : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale () ". Aux termes du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dans sa version applicable au litige : " La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut également à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. S'il se prononce en faveur du transfert, cette compétence est transférée à la communauté, sauf si les communes membres s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II, dans les trois mois suivant le vote de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ".

3. Par un arrêté du 25 novembre 2016, visé par les requérantes, publié le 3 décembre 2016 au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Indre, le préfet de l'Indre a prononcé la fusion de la communauté de communes du Canton de Vatan et de la communauté de commune de Champagne berrichonne en une nouvelle communauté de communes, à compter du 1er janvier 2017. Selon l'article 3 de cet arrêté, la nouvelle communauté de communes exerce les compétences obligatoires prévues à l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, et notamment en matière de plan local d'urbanisme. Si les requérantes font valoir que ce transfert ne sera effectif qu'en l'absence d'une opposition formulée par au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population, elles n'apportent aucun élément ni aucune pièce permettant d'étayer l'existence d'une telle opposition. Le moyen tiré de l'incompétence de la communauté de communes Champagne Boischauts pour adopter la délibération doit être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

5. Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'établissement de coopération intercommunal comprend plus de 3 500 habitants, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers communautaires de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. En deuxième lieu, il ressort des mentions figurant sur la délibération du 19 décembre 2019, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été " régulièrement convoqué ". Le document mentionne en outre, expressément, la date de la convocation, le " 11 décembre 2019 ". Le moyen tiré de ce qu'il ne serait pas justifié de la régularité de la convocation des conseillers communautaires doit être écarté.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la note explicative de synthèse transmise aux membres du conseil communautaire, qui est en réalité un projet de délibération, vise les étapes de la procédure, les avis des services consultés et les conclusions du commissaire-enquêteur, mais ne comporte aucune explication relative aux objectifs poursuivis et aux choix ayant présidé à l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal. En outre, ce document porte en bas de page la mention " version 3 du 17/12/2019 ", ce qui implique qu'il n'a pas pu être joint, dans cette version, à la convocation du 11 décembre 2019 adressée aux conseillers communautaires. Dans ces conditions, cette note, qui n'éclaire pas le sens et la portée de la révision du plan local d'urbanisme soumis à l'approbation des conseillers communautaires, ne satisfait pas aux exigences des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'établissement public de coopération intercommunale soutient, sans être contredit sur ce point, que la même assemblée a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal le 18 avril 2019, soit seulement huit mois avant l'adoption de la délibération attaquée. Il ressort, en outre, de la délibération litigieuse que le président de la communauté de communes a exposé en début de séance les modifications apportées au projet à la suite des observations formulées pendant l'enquête publique et de l'avis des personnes publiques associées. Enfin, le conseil communautaire a approuvé la délibération attaquée avec 42 voix pour, sur 44 votants. Ainsi, aussi regrettable qu'elle soit, l'insuffisance de la note de synthèse n'a pas, dans les circonstances particulières de l'espèce, exercé d'influence sur le sens de la délibération et n'a pas, par elle-même, privé les membres du conseil communautaire d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte des articles L. 151-9, R. 151-22 et R. 151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. De première part, en ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section ZH n° 12, il ressort des pièces du dossier que cette vaste parcelle de 17 820 m2 ne supporte aucune construction et qu'elle est décrite par les requérantes comme constituées " de terrains agricoles ". Si cette parcelle est située à proximité de la limite du bourg de Saint-Florentin, elle n'appartient pas à un espace urbanisé, mais à un espace rural, et elle est contigüe à la parcelle cadastrée section ZH n° 33 dont le caractère agricole n'est pas contesté par les requérantes. Par ailleurs, s'agissant de cette même parcelle, il n'appartient pas au juge administratif de rechercher si les auteurs du plan auraient pu, pour un secteur particulier, adopter un autre classement. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement en zone agricole de cette parcelle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et de ce que l'établissement public de coopération intercommunale devait classer cette parcelle en zone U ou AU, en partie ou en totalité, afin notamment de densifier le bourg, doit être écarté. Enfin, si les requérantes font valoir que ce classement méconnaît le principe d'égalité, elles n'apportent pas, au soutien de ce moyen, les précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Ce moyen doit donc également être écarté.

11. De deuxième part, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables, accessible sur le site Géoportail, qu'il comporte un point n°4 intitulé " mieux utiliser les espaces urbains ", qui fixe pour objectif, en ce qui concerne les communes rurales d' " urbaniser en priorité les bourgs centres des communes, en limitant les extensions urbaines ". En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section ZH n° 87, 88, 89 et 90, auparavant classées en zone NB du document d'urbanisme antérieur, il ressort des pièces du dossier que celles-ci sont dépourvues de construction. Si elles sont situées à proximité immédiate de la limite de la zone urbanisée de la commune de Saint-Florentin, elles ne sont pas incluses dans cette zone, la parcelle cadastrée section ZH n° 90 s'ouvrant sur la vaste parcelle section ZH n° 12, dont le classement en zone agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation pour les motifs développés au point 10 du présent jugement. En outre, si la parcelle cadastrée section ZH n° 87 jouxte la route départementale 960, les terrains situés de l'autre côté de cette voie sont également dénués de toute construction. Ainsi, l'ensemble de ces parcelles présente un caractère rural. Par ailleurs, si les requérantes contestent le potentiel agronomique de ces parcelles, l'existence d'un tel potentiel est cohérent avec la cartographie des potentiels agronomiques produite par la communauté de communes et n'est pas contredit par la circonstance selon laquelle les parcelles en litige ne constitueraient pas une zone de culture déclarée par un exploitant agricole. Au demeurant, les parcelles cadastrées section ZH n° 87, 88, 89 et 90 se situent, à tout le moins, en bordure d'un secteur à caractère agricole. Par suite, et en dépit de la desserte par les réseaux de ces parcelles, les moyens tirés de ce que le classement de ces parcelles en zone agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit doivent être écartés.

12. De troisième part, à supposer même que la circonstance selon laquelle la création d'une zone pour les activités (Uy) rendant nécessaire la préservation d'un " éloignement par rapport à l'habitat ", qui a été invoquée par la communauté de communes parmi d'autres justifications du classement en zone A des parcelles en litige, ne serait pas de nature à justifier ce classement, il ressort des motifs énoncés au point 11 du présent jugement que ce classement est justifié, tant par le respect des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, que par les caractéristiques des terrains et de son environnement. Dans ces conditions, en faisant état du projet envisagé par la commune de Saint-Florentin sur la parcelle cadastrée section ZH n° 11, qui a justifié avant son abandon la création dans le document d'urbanisme d'une zone permettant l'implantation d'une installation technique dangereuse, les requérantes ne démontrent pas que le classement des parcelles cadastrées section ZH n° 87, 88, 89 et 90 viserait uniquement à créer une zone tampon avec le secteur urbanisé, ni que le zonage retenu serait entaché d'un détournement de pouvoir ou d'un détournement de procédure.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mmes C doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle au versement par la communauté de communes Champagne Boischauts, qui n'est pas la partie perdante, d'une somme d'argent au titre des frais d'instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mmes C une somme d'argent au titre des frais exposés par la communauté de communes Champagne Boischauts et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mmes C est rejetée.

Article 2:Les conclusions de la communauté de communes Champagne Boischauts tendant au versement d'une somme d'argent en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à Mme D C, à Mme B C et à la communauté de communes Champagne Boischauts.

Copie en sera adressée pour information au préfet de l'Indre et à la commune de Saint-Florentin.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023.

La rapporteure,

N. GAULLIER-CHATAGNER

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne

au préfet de l'Indre en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. A

mf