Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2000951

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires, et des pièces, enregistrés le 21 juillet 2020, le 18 août 2020, le 5 novembre 2021 et 17 novembre 2022, M. A C, représenté par Me Monpion, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 18 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Condat-sur-Vienne, ensemble la décision du 25 mai 2020 par laquelle le président de la communauté urbaine Limoges Métropole a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conseillers communautaires n'ont pas disposé en temps utile du projet de plan local d'urbanisme ;

- la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis par la concertation ; il n'est pas démontré que la concertation prévue à l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme se soit déroulée pendant toute la durée de l'élaboration du projet ;

- les modifications intervenues après enquête publique ont modifié l'économie générale du plan local d'urbanisme, rendant nécessaire une nouvelle enquête ;

- le rapport de présentation est insuffisant concernant l'articulation du PLU avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Vienne ;

- c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la parcelle cadastrée section BA n° 68 a été classée en zone naturelle ;

- c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la parcelle classée secteur BM n° 116 a été classée en zone agricole.

Par des mémoires en défense enregistrés le 19 février 2021, le 4 mars 2022 et le 7 décembre 2022, la communauté urbaine Limoges Métropole représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. C la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 7 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 décembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaullier-Chatagner,

- les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Monpion, représentant M. C.

Une note en délibéré, présentée par M. C, a été enregistrée le 24 mai 2023.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

1. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

2. Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'établissement de coopération intercommunal comprend plus de 3 500 habitants, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers communautaires de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. Il ressort des mentions figurant sur la délibération du 18 février 2020 portant approbation du projet d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Condat-sur-Vienne, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été régulièrement convoqué le 12 février 2020 et le requérant n'apporte aucun élément de nature à le contredire. La communauté urbaine Limoges Métropole produit un courrier du 24 janvier 2020, adressé aux élus communautaires, leur indiquant que le dossier d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Condat-sur-Vienne était mis à disposition, en format dématérialisé, du 29 janvier 2020 jusqu'au 18 février 2020 au siège de la communauté urbaine, en format papier à la mairie de Condat-sur-Vienne du 29 janvier au 18 février 2020, et qu'un envoi du dossier dématérialisé à chaque maire complèterait ce dispositif de consultation. Le courrier de convocation à la séance du 18 février 2020 des conseillers communautaires, daté du 12 février 2020, était accompagné, d'une part, d'un projet de délibération présentant les objectifs assignés par le conseil municipal, qui avait initié la procédure de révision du PLU, les trois axes majeurs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), les principales étapes de la procédure de révision générale du PLU de la commune de Condat-sur-Vienne, la soumission du projet à évaluation environnementale, le déroulement de l'enquête et les évolutions intervenues à l'issue de celle-ci et, d'autre part, d'un document de synthèse présentant notamment les enjeux du PADD ainsi qu'un bilan des observations formulées par les personnes publiques associées. De plus, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'un conseiller communautaire aurait sollicité des informations sur le projet sans les avoir obtenues. Dans ces conditions, les documents joints à la convocation répondaient aux exigences des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. En se bornant à affirmer qu'il n'était matériellement pas possible pour les élus de pouvoir prendre connaissance de façon " effective " des quatre projets de plan local d'urbanisme examinés concomitamment lors de la séance du 18 février 2020, le requérant ne démontre pas que les conseillers communautaires n'auraient pas pu disposer dans un délai suffisant des informations nécessaires pour apprécier le sens, la portée et la validité du projet de ce plan, leur permettant de délibérer utilement et en connaissance de cause.

4. En deuxième lieu, les moyens tirés de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme, laquelle porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, ne peuvent, eu égard à l'objet et à la portée d'une telle délibération, être utilement invoqués contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la délibération du 20 décembre 2016 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis par la concertation doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme issu de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme () ".

6. Si le requérant soutient que la concertation exigée par ces dispositions doit être regardée comme " étant absente ", il ressort des pièces du dossier, en particulier de la délibération du conseil communautaire du 26 juin 2019 arrêtant le projet de révision générale du plan local d'urbanisme de la commune de Condat-sur-Vienne ainsi que du bilan de la concertation publique annexé à cette délibération, que des réunions de travail pour l'élaboration des pièces du plan local d'urbanisme ont été organisées entre les mois de janvier 2017 à mars 2019, qu'une réunion publique de présentation du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) est intervenue le 15 mars 2019, qu'un article présentant les grandes orientations du PADD a été publié le 23 mars 2019 dans la presse locale, qu'une exposition retraçant les principaux éléments du diagnostic territorial, les enjeux majeurs et les orientations du PADD a été installée en mairie et présentée à la population du 8 au 27 avril 2019 et qu'un registre a été mis à disposition du public. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli () ".

8. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

9. Si M. C énumère différentes modifications apportées au projet après l'enquête publique, il n'apporte aucun élément permettant de caractériser la portée de ces modifications portant notamment sur l'ajout d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) thématique sur les déplacements, ou sur l'ajout de prescriptions au sein de plusieurs OAP, en particulier en terme de surface, à l'échelle du territoire communal et au regard des prévisions d'ensemble du projet initial, ni leur impact en termes de parti d'urbanisation et d'aménagement. Au demeurant, l'augmentation de la surface classée en zone 2 AU liée à la suppression de l'OAP n° 2, l'augmentation de la zone U2 liée à la suppression de l'OAP n° 6, la modification de la zone U2 par ajout de parcelles et de la zone UEr en raison d'un report de parcelles en zone N, ont respectivement porté, selon les précisions apportées par la communauté urbaine Limoges Métropole non contestées sur ce point par le requérant, sur des surfaces de 0,6 hectare (OAP n° 2), 0,5 hectares (OAP n° 6), 4,7 hectares (ajout de parcelles en zone U2) et 2 hectares (déclassement en zone N), soit une surface cumulée de 7,7 hectares, représentant environ 0,5% du territoire communal. En outre, si ces modifications ont conduit à un report et à une diminution des logements sociaux, ceux-ci passant de 159 dans le projet arrêté à 143 dans le projet approuvé, une telle diminution de seize logements sur les 159 initialement attendus, à propos de laquelle l'annexe à la délibération en litige précise qu'elle reste compatible avec les objectifs du plan local de l'habitat, n'est pas de nature à caractériser une modification de l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de ce que les modifications apportées au plan local d'urbanisme après l'enquête publique auraient exigé l'organisation d'une nouvelle enquête publique doit être écarté.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; () ". Aux termes de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2 () ".

11. Il résulte de ces dispositions que ce n'est qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCoT) qu'un plan local d'urbanisme doit être compatible avec un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Il est constant que le périmètre du SCoT de l'agglomération de Limoges inclut le territoire de la commune de Condat-sur-Vienne, si bien que M. C ne peut utilement soutenir que le rapport de présentation devait décrire l'articulation du plan local d'urbanisme attaqué avec le SDAGE Loire-Bretagne et le SAGE Vienne. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte des articles L. 151-9, R. 151-22 et R. 151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crue ".

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation cité par la communauté urbaine que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité " concentrer le développement de l'urbanisation dans les espaces urbanisables et desservis " et ainsi limiter les extensions sur les espaces agricoles, naturels ou forestiers. La parcelle cadastrée section BA n° 68 appartenant à M. C, auparavant classée en zone U4, si elle est elle-même dénuée de construction, est entourée de tous côtés par des terrains construits et est située dans une zone qui présente une urbanisation relativement dense, dédiée à l'habitat, dont elle ne constitue pas la limite. Elle est séparée de la zone boisée située à proximité par une route et d'autres terrains construits, et aucun élément ne vient établir qu'elle présenterait un intérêt particulier d'un point de vue paysager ou au regard du milieu naturel qu'elle constitue. Dans ces conditions, au vu de ses caractéristiques et de son environnement, les circonstances invoquées par la communauté urbaine Limoges Métropole selon laquelle cette parcelle est située dans un secteur que les élus ont fait le choix de ne pas reconduire en secteur constructible en raison notamment de l'absence de voirie structurante et de transports en commun, et selon laquelle elle serait située entre des zones identifiées au titre de la trame verte et bleu, ne suffisent pas à justifier la légalité de son classement en zone naturelle. Par suite, M. C est fondé à soutenir qu'en classant en zone naturelle la parcelle cadastrée section BA n° 68, la communauté urbaine Limoges Métropole a commis une erreur manifeste d'appréciation.

15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section BM n° 116, auparavant classée en zone U4, est une parcelle enherbée, dénuée de constructions, située en limite du hameau de Peyreleine. Cette parcelle est insérée dans un secteur à dominante rurale et s'ouvre sur un vaste champ, si bien qu'elle ne saurait être regardée comme une " dent creuse ". Par ailleurs, à la supposer établie, la circonstance que cette parcelle n'aurait plus de vocation agricole est sans incidence sur la légalité de leur classement en zone A. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section BM n° 116 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération du 18 février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section BA n° 68 en zone naturelle, ainsi que de la décision du 25 mai 2020 par laquelle le président de la communauté urbaine Limoges Métropole a rejeté son recours gracieux, dans cette limite.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante, la somme d'argent que sollicite la communauté urbaine Limoges Métropole au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole le versement à M. C, au titre des dispositions précitées, d'une somme de 1800 euros.

D E C I D E :

Article 1er: La délibération du 18 février 2020 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le PLU de la commune de Condat-sur-Vienne, en tant qu'elle classe en zone naturelle la parcelle cadastrée section BA n° 68, ensemble la décision du 25 mai 2020 par laquelle le président de la communauté urbaine Limoges Métropole a rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération, dans cette limite, sont annulées.

Article 2:La communauté urbaine Limoges Métropole versera à M. C la somme de 1 800 (mille huit cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3: Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4:Les conclusions de la communauté urbaine Limoges Métropole tendant au versement d'une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5:Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la communauté urbaine Limoges Métropole.

Copie en sera adressée pour information à la préfète de la Haute-Vienne et à la commune de Condat-sur-Vienne.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023.

La rapporteure,

N. GAULLIER-CHATAGNER

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. B

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. B

mf