Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2001050

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 août 2020, l'association Vigie 23 demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet du maire d'Aubusson refusant de faire droit à sa demande de communication de documents administratifs du 19 juillet 2019 concernant la maison des sports et de la santé René Adenis à Aubusson ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet du maire d'Aubusson de transmettre les documents administratifs litigieux dans le délai de deux mois à la suite de l'enregistrement de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs du 20 août 2020 ;

3°) d'enjoindre au maire d'Aubusson de communiquer les documents sollicités dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard.

Elle soutient que :

- elle dispose d'une qualité à agir dans la présente instance ;

- la commission d'accès aux documents administratifs ayant réceptionné sa saisine le 20 août 2019, le maire d'Aubusson devait transmettre l'intégralité des documents sollicités ;

- à défaut de signification des voies et délais de recours par le maire de la commune, ce dernier ne saurait faire valoir ultérieurement une forclusion de son recours contentieux ni même un motif qu'elle n'aurait pas fait valoir préalablement ;

- il n'y a aucun doute quant à la possibilité technique de la préfète de la Creuse de transmettre les documents sur un support électronique ;

- malgré l'avis rendu par la commission d'accès aux documents, le maire d'Aubusson persiste dans son refus abusif démontrant sa volonté manifeste de ne pas respecter le code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision méconnait les dispositions des articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- elle est fondée à obtenir la communication de l'intégralité des documents sollicités.

Une mise en demeure a été adressée le 5 mai 2021 à la commune d'Aubusson.

Par ordonnance du 2 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 octobre 2021.

Vu :

- l'avis n°20194182 du 28 février 2020 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Nicolas Normand, vice-président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de Mme Benzaid, rapporteure publique,

- les observations de M. C représentant l'association vigie 23,

- et les observations de Me Maret, substituant Me Plas, représentant la commune d'Aubusson.

Considérant ce qui suit :

1. D'une part, en application des dispositions combinées des articles R. 311-12 à R. 311-15 et de l'article R. 343-1 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque l'administration, avant le terme d'un délai d'un mois à compter de la réception d'une demande tendant à la communication d'un document administratif, a expressément, ou, au terme de ce délai, implicitement refusé, de transmettre ce document, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de l'expiration de ce délai d'un mois ou de la notification du refus exprès pour saisir la Cada. Si, en vertu des articles R. 341-1 à R. 341-5 du code des relations entre le public et l'administration, la commission notifie en principe son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat et que l'administration doit informer la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande, cette même administration est toutefois réputée avoir implicitement confirmé son refus initial à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission.

2. Le 19 juillet 2019, le président de l'association Vigie 23 a demandé au maire d'Aubusson la communication des documents relatifs à l'utilisation de la maison des sports et de la danse d'Aubusson, à savoir toutes les conventions d'occupation spécifiques des salles de cette structure signées avec les associations ou autres personnes pour l'utilisation couvrant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019, tous les avenants aux conventions d'occupation de la saison 2018-2019 relatives aux utilisations durant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019 ainsi que lesdites conventions initiales et toutes les conventions initiales pour la saison 2018-2019 dont la période d'occupation se prolonge au-delà du 30 juin 2019. Le silence gardé par le maire d'Aubusson a fait naître une décision implicite de rejet. Le 20 août 2019, l'association Vigie 23 a saisi la Cada d'une demande concernant le refus du maire sur les documents sollicités. Le 28 février 2020, la Cada a émis un avis favorable à la demande de communication des documents sollicités. La commune d'Aubusson a, par son silence gardé pendant un délai de deux mois après l'intervention de l'avis de la Cada, rejeté la demande de l'association Vigie 23.

3. Compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 1 et 2, l'association Vigie 23 doit être regardée comme demandant l'annulation de la décision implicite du maire d'Aubusson refusant de lui communiquer certains des documents sollicités, prise après avis de la Cada.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 dudit code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par () les collectivités (). Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". Selon l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". L'article L.311-6 de ce même code dispose : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. " Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 du code susmentionné : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

5. D'une part, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités.

6. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 4 du présent jugement qu'un document administratif détenu par une collectivité publique est soumis au droit d'accès prévu par l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues par les articles L. 311-5 et l'article L. 311-6 et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article L. 311-7 du même code. En application de ces dispositions doivent ainsi être disjoints ou occultés les éléments dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente, à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ou à la protection de la vie privée de personnes ou lorsque ces éléments portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou font apparaître le comportement d'une personne dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, sauf à ce que ces disjonctions ou occultations privent d'intérêt la communication de ce document.

7. Enfin, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

8. En l'espèce, les documents énumérés au point 2 relatifs à l'utilisation de la maison des sports et de la santé de la commune d'Aubusson dont la requérante a demandé la communication constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ils sont donc soumis au droit d'accès prévu à l'article L. 311-1 de ce code. Ainsi, les conventions d'occupation spécifiques des salles de la maison des sports et de la danse signées avec les associations ou autres personnes pour l'utilisation pendant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019, les avenants aux conventions d'occupation de la saison 2018-2019 relatives aux utilisations durant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019 ainsi que lesdites conventions initiales et les conventions initiales pour la saison 2018-2019 dont la période d'occupation se prolonge au-delà du 30 juin 2019 constituent des documents communicables en application des dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il s'ensuit que la commune d'Aubusson ne pouvait, sans méconnaître les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, refuser de communiquer à l'association Vigie 23 les documents en cause. L'association requérante est donc fondée à demander l'annulation de la décision lui refusant la communication des documents demandés.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

9. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique () ".

10. Le présent jugement implique nécessairement, par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que la commune d'Aubusson, qui n'a fait valoir aucun obstacle s'y opposant, communique à l'association Vigie 23 les documents demandés. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 20 euros par jour de retard, à l'expiration de ce délai.

D E C I D E :

Article 1er: La décision par laquelle la commune d'Aubusson a implicitement refusé de communiquer à l'association Vigie 23 les documents sollicités est annulée.

Article 2:Il est enjoint à la commune d'Aubusson de communiquer à l'association Vigie 23, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, et sous astreinte de 20 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai, les conventions d'occupation spécifiques des salles de la maison des sports et de la danse signées avec les associations ou autres personnes pour l'utilisation pendant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019, les avenants aux conventions d'occupation de la saison 2018-2019 relatives aux utilisations durant la période du 1er juillet 2019 au 31 août 2019 ainsi que lesdites conventions initiales et les conventions initiales pour la saison 2018-2019 dont la période d'occupation se prolonge au-delà du 30 juin 2019.

Article 3:Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 4: Le présent jugement sera notifié à l'association Vigie 23 et à la commune d'Aubusson.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023.

Le magistrat désigné,

N. B

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne

au préfet de la Creuse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. A

mf