Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2100388

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces et des mémoires, enregistrés les 3, 4 et 5 mars 2021 ainsi que le 22 avril 2021, le 9 janvier 2022, les 9 et 10 février 2022, les 3, 4, 28 et 29 avril 2022 ainsi que le 11 mai 2022, un mémoire récapitulatif enregistré 13 décembre 2022 ainsi que des pièces complémentaires à ce mémoire enregistrées les 15 et 28 mars 2023, Mme B A demande au tribunal, en l'état de ses écritures récapitulatives :

1°) d'annuler la décision du 15 juillet 2020 par laquelle le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde lui a notifié l'attribution d'un nouvel emplacement sur le marché de la place du XIV Juillet, ensemble les décisions du 18 janvier 2021 et du 3 février 2021 par lesquelles le maire de cette commune a refusé de faire droit à sa demande de restitution de l'emplacement qu'elle occupait auparavant ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 2020/3742 du maire de la commune de Brive-la-Gaillarde du 2 septembre 2020 portant délégation de fonctions et de signature aux adjoints et conseillers municipaux ;

3°) d'annuler l'arrêté n° 2020/4066 du maire de la commune de Brive-la-Gaillarde du 24 septembre 2020 portant délégation de fonctions et de signature aux adjoints et conseillers municipaux ;

4°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Brive-la-Gaillarde du 23 septembre 2020 portant modification du règlement des foires et marchés de détail ;

5°) de condamner la commune de Brive-la-Gaillarde à lui verser une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'illégalité des décisions contestées ainsi qu'une somme de 584,10 euros en réparation de son préjudice financier, correspondant à des frais divers dont les frais d'huissier et de déplacement qu'elle a dû exposer ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Brive-la-Gaillarde une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, en l'état de ses écritures récapitulatives, que :

- en lui retirant son emplacement habituel, le maire a méconnu les dispositions du règlement des foires et marchés de détail de la commune de Brive-la-Gaillarde en ce qu'elles exigent que les camions-magasins des forains soient stationnés en bordure de place ;

- le maire a également méconnu les dispositions de la circulaire n° 74-34 du 16 janvier 1974 dès lors que l'attribution de son emplacement à un autre forain, alors qu'elle l'occupait depuis 26 ans, porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et constitue un détournement de pouvoir ;

- elle n'a aucunement été informée de cette décision avant la journée du 28 novembre 2020, lors de laquelle elle a été matériellement empêchée de décharger sa marchandise à son emplacement habituel, de sorte que les décisions des 18 janvier et 3 février 2020 sont illégales en tant qu'elles sont postérieures au retrait effectif de son droit d'occuper cet emplacement ;

- cette décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que, d'une part, elle a été privée du droit d'intervenir avec un conseil et que, d'autre part, le maire n'a ni convoqué la commission des foires et marchés ni consulté un représentant de la fédération nationale des marchés de France ;

- elle ne repose enfin sur aucun motif légal dès lors qu'elle n'a pas enfreint le règlement des foires et des marchés de détail de la commune de Brive-la-Gaillarde ;

- l'arrêté du 14 juin 2019 portant modification du règlement général des places, foires et marchés de la Ville de Brive a été signé par une autorité incompétente et est entaché de rétroactivité illégale ;

- les arrêtés des 2 et 24 septembre 2020 sont entachés de rétroactivité illégale ;

- la délibération du 23 septembre 2020, en tant qu'elle a eu pour effet de supprimer les emplacements situés place Gounod, est entachée d'un détournement de pouvoir et crée une discrimination illégale entre commerçants sédentaires et non sédentaires ;

- cette délibération est en outre entachée d'incompétence dès lors que seul le maire était compétent pour modifier le règlement des foires et marchés de détail de la commune ;

- elle est également entachée d'un vice de procédure en ce qu'elle n'a pas été précédée d'une consultation des organisations professionnelles intéressées.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 20 décembre 2021 et le 16 mars 2023, la commune de Brive-la-Gaillarde, représentée par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le courrier du 3 février 2021 sont irrecevables dès lors que ce courrier, qui se borne à confirmer le contenu du courrier du 18 janvier 2021 refusant de faire droit à la demande de restitution de l'emplacement habituellement occupé par la requérante, ne saurait faire grief à cette dernière ;

- les conclusions présentées à fin d'indemnisation sont également irrecevables dès lors que, d'une part, la commune n'a pas été destinataire d'une demande indemnitaire préalablement à l'introduction de la requête, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, et que, d'autre part, la requérante n'est pas représentée par un avocat, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-2 du même code ;

- les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par lettre du 14 décembre 2023, les parties ont été informées que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 2 et 24 septembre 2020 ainsi que de la délibération du 23 septembre 2023 en raison de leur tardiveté.

Par un mémoire reçu le 15 décembre 2023 et qui a été communiqué, la commune de Brive a formulé ses observations sur ce moyen relevé d'office.

Par un mémoire reçu le 18 décembre 2023 et qui a été communiqué, Mme A a formulé ses observations sur ce moyen relevé d'office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- la loi des 2 et 17 mars 1791 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Martha,

- et les conclusions de M. Houssais, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, qui exerce la profession de commerçante non sédentaire, a occupé à compter de 1995 un emplacement sur le marché ayant lieu sur la place du XIV Juillet à Brive-la-Gaillarde. Dans le cadre d'une réorganisation, les plans de ce marché ont été modifiés au cours du mois de juin 2020. Par une lettre du 15 juillet 2020, Mme A a été informée de ce qu'elle n'avait pas respecté l'implantation retenue qui, selon les termes de cette lettre, lui avait été communiquée le 8 juillet 2020, et a été priée de bien vouloir prendre acte de la décision par laquelle un autre emplacement lui avait été attribué. Elle a cependant continué de s'installer sur son ancien emplacement jusqu'au 28 novembre 2020, date à laquelle elle en a été matériellement empêchée du fait de l'occupation de celui-ci par une autre commerçante. Par courriers des 5 décembre 2020 et 9 janvier 2021, Mme A a sollicité du maire de la commune de Brive-la-Gaillarde la restitution de son ancien emplacement, demande qu'elle a réitérée à l'occasion d'un entretien en date du 20 janvier 2021. Par une décision du 18 janvier 2021, confirmée par une décision du 3 février suivant, le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde a refusé de faire droit à cette demande. Par la présente requête, Mme A doit être regardée comme demandant au tribunal l'annulation des décisions précitées des 15 juillet 2020, 18 janvier et 3 février 2021, ensemble celle des arrêtés du maire de Brive-la-Gaillarde des 2 et 24 septembre 2020 portant délégation de fonctions et de signature aux adjoints et conseillers municipaux et celle de la délibération du conseil municipal de cette commune du 23 décembre 2020 portant modification du règlement des foires et marchés de détail, ainsi que l'indemnisation de son préjudice moral et financier.

Sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 2 et 24 septembre 2020 et de la délibération du 23 septembre 2020 :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

3. De première part, l'arrêté du 2 septembre 2020 contesté par Mme A dans le cadre de son mémoire récapitulatif a été transmis au contrôle de légalité le 8 septembre 2020 et affiché le 10 septembre 2020, de sorte que Mme A avait jusqu'au 12 novembre 2020 pour le contester.

4. De deuxième part, l'arrêté du 24 septembre 2020 contesté par Mme A a été transmis au contrôle de légalité et affiché le 1er octobre suivant, de sorte que Mme A avait jusqu'au 2 décembre 2020 pour le contester.

5. De troisième part, la délibération du 23 septembre 2020 a été transmise au contrôle de légalité le 25 septembre 2020 et affichée le 28 septembre 2020. Mme A avait ainsi jusqu'au 29 novembre 2020 pour la contester.

6. Eu égard aux dispositions citées au point 2, les conclusions dirigées contre ces trois actes, qui n'ont été présentées que le 13 décembre 2022, sont tardives et, par suite, irrecevables. Elles doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions des 15 juillet 2020, 18 janvier et 3 février 2021 :

7. En premier lieu et de première part, il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 15 juillet 2020, notifiée le 21 juillet suivant, Mme A a, ainsi qu'il a été dit au point 1, été informée de ce qu'elle n'avait pas respecté les nouveaux plans du marché de la place du XIV Juillet et a été priée de bien vouloir prendre acte de la décision par laquelle un autre emplacement lui avait été attribué. Ainsi, et contrairement à ce qu'elle soutient, la requérante a, au plus tard à la date du 21 juillet 2020, eu connaissance d'une décision écrite lui notifiant l'attribution d'un nouvel emplacement sur le marché de la place du XIV Juillet, qu'elle avait la possibilité de contester, avec l'assistance éventuelle d'un conseil. Il s'ensuit que les décisions ultérieures des 18 janvier 2021 et 3 février 2021 doivent être regardées comme résultant de recours gracieux exercés à l'encontre de la décision du 15 juillet 2020.

8. De seconde part, aux termes de l'article 5-2 du chapitre I du règlement des foires et marchés de détail de la commune de Brive-la-Gaillarde, dans sa version applicable au litige : " Lieu de dialogue et d'échange, la Commission mixte des Foires et Marchés émet un avis consultatif ; () / La Commission est convoquée par le Maire ou son représentant, avec une fréquence variable selon les questions et le volume de dossiers portés à l'ordre du jour. Elle examine les demandes d'emplacement () ". Il ne résulte pas de ces dispositions que la décision du maire de modifier l'emplacement de Mme A, qui ne répondait pas à une demande de l'intéressée, ait nécessité la consultation pour avis de la commission mixte des foires et marchés, ni d'aucune autre disposition législative ou règlementaire qu'un représentant de la fédération nationale des marchés de France aurait dû être consulté avant la prise d'une telle décision. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière ne peut qu'être écarté en toutes ses branches.

9. En deuxième lieu, Mme A fait valoir que l'arrêté du maire de Brive-la-Gaillarde du 14 juin 2019 portant modification du règlement général des places, foires et marchés de la ville a été signé par une autorité incompétente et est entaché de rétroactivité illégale. Ce faisant, la requérante doit être regardée comme excipant de l'illégalité de l'arrêté du 14 juin 2019 au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation des décisions susvisées.

10. L'illégalité d'un acte administratif ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. L'exception d'illégalité d'un acte réglementaire peut être formée à tout moment, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

11. Il ressort des pièces du dossier que M. Jean-Luc Souquières, conseiller municipal délégué en charge des affaires agricoles, des foires et des marchés et signataire de l'arrêté du 14 juin 2019, bénéficiait d'une délégation de fonctions et de signature attribuée par le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde par arrêté du 13 avril 2018, transmis au contrôle de légalité et affiché le 24 avril 2018. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 14 juin 2019 ne peut qu'être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales : " Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées ". Aux termes de l'article 1-2 du chapitre Ier du règlement des foires et marchés de détail de la commune de Brive-la-Gaillarde, dans sa version applicable au litige : " Le présent règlement s'applique d'autorité à tous les C.N.S. bénéficiant d'un emplacement fixe ou passager ". L'article 3-1 du chapitre III de ce même règlement dispose que : " Après déchargement, les véhicules des CNS ne devront pas stationner sur le site, ni sur les voies limitrophes pour ne pas gêner l'accès de la clientèle. Le stationnement devra se faire sur les parkings réservés à cet effet ", son article 3-4 précisant que : " Seul est autorisé le stationnement des véhicules indispensables à l'exercice du commerce non sédentaire (camion-magasins, remorques de vente, vitrines, réfrigération, cuisson, ) ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les commerçants non sédentaires titulaires d'un emplacement sur un des marchés communaux sont, tant pour le temps nécessaire au déchargement de leur marchandise que pour la durée du marché, autorisés à stationner les véhicules indispensables à l'exercice de leur activité sur le site du marché ou sur les voies limitrophes.

13. En l'espèce, Mme A soutient que les décisions contestées sont entachées d'une erreur de droit au regard de ces dispositions en ce que ces dernières exigeraient que les camions-magasins soient stationnés en bordure de place alors que l'emplacement qui lui a été attribué ne lui permettait pas de stationner son camion-magasin à proximité immédiate de son étal, l'obligeant ainsi à parcourir une distance de vingt mètres pour le déchargement de sa marchandise. Toutefois, il ressort du constat d'huissier dressé le 28 novembre 2020 que, si les placiers se sont opposés à ce que Mme A stationne son camion-magasin derrière son étal, ils lui ont indiqué qu'elle avait la possibilité de le placer perpendiculairement à ce dernier. A supposer même que cela ait impliqué qu'une distance de vingt mètres sépare son camion-magasin de son étal, Mme A, qui ne conteste pas avoir été autorisée à stationner son véhicule sur la place du XIV Juillet ou sur une voie limitrophe à cette place, n'est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées du règlement des foires et marchés de détail ont été méconnues.

14. En quatrième lieu et de première part, aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire " et aux termes de l'article L. 2122-3 du même code : " L'autorisation () présente un caractère précaire et révocable ". En outre, l'article 5-6 du chapitre Ier du règlement des foires et marchés de détail de la commune de Brive-la-Gaillarde, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Un droit de place est précaire et révocable sans indemnité, à tout moment par l'administration municipale sans que le bénéficiaire puisse invoquer une quelconque propriété commerciale qui n'existe pas sur le domaine public ". Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'occuper un emplacement sur le domaine public communal est délivrée à titre précaire et révocable et n'est pas créatrice de droits au profit de son bénéficiaire, lequel n'a droit ni à son maintien ni à son renouvellement.

15. De seconde part, la décision de délivrer ou non à une personne privée une autorisation, que l'administration n'est jamais tenue d'accorder, d'occuper une dépendance du domaine public pour y exercer une activité économique n'est pas, par elle-même, susceptible de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, dont le respect implique, d'une part, que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi et, d'autre part, qu'elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public.

16. Il ressort des termes mêmes des décisions attaquées que le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde n'a pas privé Mme A de toute possibilité d'occuper un emplacement sur le marché de la place du XIV Juillet mais lui a simplement attribué un nouvel emplacement, dont il ressort du constat d'huissier dressé le 28 novembre 2020 qu'il se situe à une vingtaine de mètres seulement de celui qu'elle occupait auparavant. Il ressort d'ailleurs de ce même constat, ainsi qu'il a été dit au point 13, que Mme A avait la possibilité de placer son camion-magasin perpendiculairement à son étal. Il ressort en outre des pièces du dossier que la décision en litige, qui est intervenue dans le cadre d'une réorganisation du marché motivée par la volonté de regrouper les commerçants non sédentaires en fonction de la nature des produits vendus, n'est pas fondée sur des motifs étrangers à l'intérêt du domaine public communal. Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance que Mme A ait pu occuper le même emplacement pendant vingt-six ans, c'est sans porter d'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie que le maire lui a attribué un nouvel emplacement et a refusé de lui restituer celui qu'elle occupait auparavant.

17. En cinquième lieu, Mme A ne saurait utilement se prévaloir de la circonstance qu'elle n'a jamais enfreint le règlement des foires et marchés de détail de la commune dès lors que la décision dont elle fait l'objet, qui constitue une simple mesure de gestion du domaine public communal, ne revêt pas le caractère d'une sanction.

18. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que les décisions du maire de la commune de Brive-la-Gaillarde ont été prises dans le cadre d'une réorganisation du marché de la place du XIV Juillet, dans le double souci, d'une part, de permettre l'agrandissement des terrasses des cafés et restaurants eu égard aux contraintes liées à la crise sanitaire de 2020 et, d'autre part, ainsi qu'il été dit au point 16, de rationaliser l'occupation du domaine public en regroupant les commerçants non sédentaires en fonction de la nature des produits vendus. La première de ces circonstances n'est toutefois pas, à elle seule, de nature à établir que la mesure litigieuse aurait été prise dans l'intérêt exclusif du café-restaurant " L'Avant-Première " ni, en tout état de cause, que celle-ci instituerait une discrimination illégale entre les commerçants sédentaires et non sédentaires dont les activités respectives s'exercent dans des conditions différentes. Ainsi, et alors en outre que Mme A n'apporte aucun élément circonstancié à l'appui de l'allégation selon laquelle la décision du maire de modifier son emplacement aurait favorisé une autre commerçante non sédentaire à son détriment, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté.

19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du 3 février 2021, que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 15 juillet 2020 par laquelle le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde lui a notifié l'attribution d'un nouvel emplacement sur le marché de la place du XIV Juillet, ni celle des décisions ultérieures des 18 janvier et 3 février 2021 par lesquelles cette même autorité a refusé de faire droit à sa demande de restitution de l'emplacement qu'elle occupait auparavant.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

20. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ".

21. Il est constant que Mme A n'a saisi le maire de la commune de Brive-la-Gaillarde d'aucune demande préalable tendant à l'indemnisation des préjudices allégués. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires doit être accueillie. En tout état de cause, il résulte de ce qui précède que Mme A, qui ne peut se prévaloir d'aucune illégalité fautive, n'est pas fondée à demander l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait des décisions contestées.

Sur les frais du litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Brive-la-Gaillarde, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais de justice. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire doit aux conclusions présentées sur ce même fondement par la commune de Brive-la-Gaillarde.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Brive-la-Gaillarde en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Brive-la-Gaillarde.

Délibéré après l'audience du 20 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Artus, président,

M. Martha, premier conseiller,

M. Boschet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2024.

Le rapporteur,

F. MARTHA

Le président,

D. ARTUSLa greffière,

G. JOURDAN-VIALLARD

La République mande et ordonne

au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

G. JOURDAN-VIALLARD

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