Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2100881

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 mai et 12 juillet 2021, M. B D, en sa qualité de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Guéret, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération n° 19/21 du 31 mars 2021 portant sur le débat d'orientation budgétaire (DOB), et les délibérations nos 55/21, 69/21 et 70/21 du 2017-107 du 15 avril 2021 portant respectivement adoption du budget principal, adoption du taux de taxes sur le foncier bâti et non bâti, adoption de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Guéret une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le droit à l'information des élus reconnu par les articles L. 2121-12 et 2121-13 du code général des collectivités territoriales et l'article 15 du règlement intérieur de la communauté d'agglomération a été méconnu dans le cadre de la délibération qui a été adoptée le 31 mars 2021 ;

- il n'a pas pu avoir accès à certaines informations de nature budgétaire, en particulier à certains dossiers de demandes de subvention ;

- le rapport d'orientation budgétaire adopté par délibération du 31 mars 2021 est incomplet au regard notamment des dispositions du décret n°2016-841 du 24 juin 2016 et insincère ; un rapport d'analyse financière rétrospective de la communauté d'agglomération du Grand Guéret pour les exercices 2016 à 2019 n'a pas été communiqué avant la présentation en conseil communautaire du rapport d'orientation budgétaire (ROB) et a été adressé aux seuls membres de la commission des finances un mois et demi après le DOB, le ROB est incomplet sur la gestion des ressources humaines et les éléments chiffrés n'ont été communiqués que trop tardivement, il ne présente pas le profil de l'encours de la dette et aucune indication n'est donnée sur les niveaux prévisionnels d'épargne brute et nette à la fin de l'exercice 2021, il ne présente aucun tableau indiquant pour la période 2016 à 2020 et pour l'année 2021 les grands postes de dépenses et de recettes de fonctionnement et d'investissement pour le budget principal comme pour les budgets annexes ; le ROB est également insincère sur le taux d'endettement, sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- les décisions attaquées méconnaissent les dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-1 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mars 2022, la communauté d'agglomération du Grand Guéret, représentée par Me Conti conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d'une somme de 1 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions présentées à l'encontre des trois délibérations du 15 avril 2021 sont irrecevables dès lors qu'elles auraient dû faire l'objet de requêtes distinctes ;

- les conclusions dirigées contre la délibération du 31 mars 2021 prenant acte de la tenue d'un débat d'orientations budgétaires sont irrecevables au motif qu'elle ne fait pas grief ;

- les conclusions présentées à l'encontre des 3 délibérations du 15 avril 2021 doivent être rejetées dès lors qu'elles tendent exclusivement à obtenir l'annulation par voie de conséquence de la délibération du 31 mars 2021, laquelle ne constitue pas un acte susceptible de recours ;

- aucun des moyens invoqués au soutien de la requête n'est fondé.

Un mémoire a été produit par M. D le 24 février 2023 qui a été enregistré sans être communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 15 octobre 2019 :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de M. Houssais, rapporteur public,

- et les observations de M. D et de Me Conti, représentant la communauté d'agglomération du Grand Guéret.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 31 mars 2021, le conseil municipal de la communauté d'agglomération du Grand Guéret a pris acte de la présentation du rapport sur les orientations budgétaires au titre de l'année 2021 et du débat qui s'en est suivi. Par des délibérations du 15 avril suivant, l'organe délibérant de cette communauté d'agglomération a approuvé le budget primitif au titre de l'exercice 2021, a fixé le taux des taxes sur le foncier bâti et le non bâti ainsi que celui de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour cette même année. M. D demande l'annulation de ces délibérations.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la délibération du 31 mars 2021 portant sur le débat d'orientation budgétaire (DOB):

2. Aux termes de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. / Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. / Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret ".

3. Il résulte de ces dispositions que le débat sur les orientations générales du budget a pour objet de préparer le débat budgétaire et de mettre les conseillers municipaux, en leur donnant en temps utile les informations nécessaires, à même d'exercer effectivement leur pouvoir de décision à l'occasion du vote du budget.

4. Il suit de là que la délibération par laquelle une assemblée délibérante prend acte de la tenue d'un tel débat ne constitue pas un acte susceptible de recours, mais une mesure préparatoire dont il peut seulement être excipé de l'illégalité à l'encontre de la délibération approuvant le budget. Dès lors, la communauté d'agglomération du Grand Guéret est fondée à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 31 mars 2021, dont l'objet était uniquement de constater que le débat d'orientation budgétaire pour 2021 avait bien eu lieu, sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur la légalité de la délibération du 15 avril 2021 portant adoption du budget principal :

5. Le requérant peut être regardé comme excipant de l'irrégularité du rapport d'orientation budgétaire à l'appui de ses conclusions aux fins de contestation de la délibération du 15 avril 2021 portant adoption du budget primitif de la communauté d'agglomération.

6. Selon l'article D. 2312-3 du même code applicable aux établissements publics de coopération intercommunale : " A. - Le rapport prévu à l'article L. 2312-1 comporte les informations suivantes : 1° Les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement. Sont notamment précisées les hypothèses d'évolution retenues pour construire le projet de budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification, de subventions ainsi que les principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. 2° La présentation des engagements pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de programmation d'investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes. Le rapport présente, le cas échéant, les orientations en matière d'autorisation de programme. 3° Des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les perspectives pour le projet de budget. Elles présentent notamment le profil de l'encours de dette que vise la collectivité pour la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. Les orientations visées aux 1°, 2° et 3° devront permettre d'évaluer l'évolution prévisionnelle du niveau d'épargne brute, d'épargne nette et de l'endettement à la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. B. - Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport prévu au troisième alinéa de l'article L. 2312-1, présenté par le maire au conseil municipal, comporte, au titre de l'exercice en cours, ou, le cas échéant, du dernier exercice connu, les informations relatives : 1° A la structure des effectifs ; 2° Aux dépenses de personnel comportant notamment des éléments sur la rémunération tels que les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires, les heures supplémentaires rémunérées et les avantages en nature ; 3° A la durée effective du travail dans la commune. Il présente en outre l'évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. Ce rapport peut détailler la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines de la commune (). ".

7. Il résulte des dispositions citées au point 2 de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux parlementaires de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ayant conduit à leur adoption, que, pour les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport sur les orientations budgétaires doit préciser, notamment, l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail des agents de la collectivité en vue d'améliorer l'information des élus sur ce point avant le vote du budget. Si ces mêmes dispositions imposent que la présentation du rapport donne lieu à un débat particulier de l'assemblée délibérante sur les orientations budgétaires et fasse l'objet d'une délibération spécifique prenant acte de la tenue de ce débat, l'absence de communication dans ce rapport de certaines données chiffrées voulues par le législateur est de nature à empêcher les élus de disposer d'une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause au moment du vote du budget et à entacher ainsi d'irrégularité la procédure d'adoption de ce budget.

8. En l'espèce et de première part, à supposer que le requérant invoque la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales selon lequel " dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ", il ressort des pièces du dossier que la convocation à la réunion du 31 mars 2021 relative au DOB comportait le projet de ROB, lequel a pour objet de préparer la discussion sur l'adoption du budget et de mettre ainsi à même les conseillers municipaux de disposer en temps utile des informations nécessaires à l'expression pertinente de leur point de vue sur les orientations budgétaires de la commune préalablement à la décision qu'ils devront ensuite prendre en toute connaissance de cause lors de leur vote sur le budget primitif. En outre, il ressort de ces mêmes pièces qu'en tant que membre de la commission des finances, l'intéressé a reçu dès le 12 février 2021 communication des éléments préparatoires à l'élaboration du ROB et a pu à sa demande obtenir des informations complémentaires le 4 mars 2021. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l'information des membres du conseil communautaire prévu par les articles L. 2121-13 et L.2121-12 du code général des collectivités territoriales et l'article 15 règlement intérieur de la communauté d'agglomération doit être écarté.

9. De deuxième part, les circonstances que le ROB ne fasse pas référence au " rapport Mougin ", rapport rendu en 2020 par la direction générale des finances publiques dans le cadre d'une mission de conseil aux décideurs publics et que l'intéressé se serait vu priver de la possibilité d'accéder à certaines informations relatives à des demandes de subvention sont sans incidence sur la régularité du rapport et du débat d'orientation budgétaire et par suite du budget primitif.

10. De troisième part, le ROB comporte de manière suffisamment développée et complète des informations au sens des dispositions citées au point 6 pour permettre de préparer utilement le débat budgétaire, notamment des données relatives aux effectifs, à sa structure, sa répartition par services et son évolution, aux dépenses de personnels, distinguant notamment rémunérations principales et accessoires au titre des exercices 2020 et 2021. Au demeurant, il n'est pas contesté par le requérant, qui ne justifie pas avoir demandé en amont de la séance du 31 mars 2021 des éléments complémentaires, qu'il a pu disposer, à sa demande, au moment de cette séance d'un certain nombre d'informations complémentaires portant notamment sur l'augmentation de la masse salariale depuis 2019, les évolutions en matière de primes, de recours au saisonniers, en matière d'assurance aux personnels et sur la place des salaires dans le budget de fonctionnement de l'établissement public. Dès lors, les élus ont pu se prononcer en connaissance de cause, appréhender le contexte ainsi que comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et mesurer les implications de leurs décisions, alors même que ces documents ne visaient pas expressément la durée effective du travail dans la commune.

11. De quatrième part, il ressort de la lecture même du ROB que des informations chiffrées nombreuses et détaillées ont été fournies aux élus en ce qui concerne l'encours de la dette dans le cadre de la partie 2 du rapport. La structure de la dette par type de risque, la répartition de la dette par prêteur, le calendrier d'extinction de la dette, l'évolution de la capacité de désendettement entre 2016 et 2020, la charge de la dette en capital et en intérêt attendue à la fin de l'exercice 2021 pour le budget général et les budgets annexes, le capital restant dû à la clôture de l'exercice 2021 sans emprunt nouveau, la capacité d'autofinancement ont, en particulier, été présentés dans le rapport. Dans ces conditions, et alors que le requérant ne justifie pas avoir demandé par écrit des compléments aux données figurant dans le ROB en amont de la séance du 31 mars 2021, les informations présentées dans ce document sont suffisamment complètes au regard des dispositions citées au point 6 et ont été de nature, en tant en particulier qu'elles éclairent sur le niveau d'endettement à la fin de l'exercice 2021 et son évolution, à permettre aux élus de préparer utilement le débat budgétaire, quand bien même les niveaux prévisionnels d'épargne brute et nette à la fin de l'exercice 2021 ne sont pas explicitement mentionnés.

12. De cinquième part, aucune des dispositions invoquées par M. D ne faisaient obligation à l'EPCI de présenter un tableau récapitulant pour la période 2016 à 2020 " l'ensemble des grands postes de dépenses de fonctionnement et d'investissement ". En ce qui concerne l'année 2021, le rapport présente de façon suffisamment développée et chiffrée les évolutions prévisionnelles de dépenses et de recettes en fonctionnement comme en investissement, un tableau des projets d'investissements susceptibles d'être réalisés en 2021 après discussion au sein de l'assemblée délibérante ainsi qu'un tableau de programmation pluriannuelle en fonctionnement et en investissement. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la rubrique prévue par les dispositions citées au point 3 relative aux évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement, n'aurait pas été renseignée de manière satisfaisante.

13. De dernière part, en se bornant à soutenir que le ratio d'endettement retenu dans le débat d'orientation budgétaire serait erroné au motif que le comptable public lors d'un conseil communautaire du 30 juillet 2020 aurait retenu un taux largement supérieur, que le DOB est " muet sur l'évolution de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères " alors que ce taux n'a été voté par le syndicat VEOLIS 23 que le 23 mars précédent et qu'il n'est pas soutenu par le requérant qu'il aurait posé des questions restées sans réponse sur ce point lors de la séance du 31 mars, le requérant n'apporte pas de précisions suffisantes pour faire regarder le débat d'orientation budgétaire comme ayant été conduit de façon insincère.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'ensemble des rubriques prévues par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales pour définir le rapport d'orientation budgétaire présenté par le président de la communauté d'agglomération du Grand Guéret au conseil communautaire ont été renseignées dans le rapport soumis au débat de ce conseil le 31 mars. Le moyen tiré du caractère incomplet et insincère de ce rapport et du débat qui l'a suivi au regard de la nomenclature imposée par les dispositions en cause manque donc en fait. Par suite, la procédure d'adoption du budget voté le 15 avril 2021 n'a pas été viciée en raison des conditions dans lesquelles se sont déroulées le débat d'orientation budgétaire.

Sur la recevabilité des délibérations du 15 avril 2021 portant d'une part adoption de la taxe foncière sur le foncier bâti et non bâti, d'autre part adoption de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères :

15. Ainsi que le soutient l'établissement public défendeur, le taux de ces impositions locales a été voté par une délibération distincte de celle approuvant les budgets. Dans ces conditions, et alors que les dispositions citées au point 6 cantonnent au vote du budget annuel l'exigence pour l'exécutif local de présenter un rapport d'orientation budgétaire, le moyen tenant au caractère incomplet de ce rapport soulevé à l'appui de la contestation de ces deux délibérations de nature fiscale est inopérant de sorte qu'il ne peut qu'être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense autres que celle qui a été accueillie au point 4, que M. D, n'est pas fondé à demander l'annulation des quatre délibérations qu'il conteste.

Sur les frais de justice :

17. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Guéret le versement de la somme que réclame M. D au titre de ces dispositions. Il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de cet établissement public en mettant à la charge de M. D la somme demandée au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de M. D est rejetée.

Article 2:Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Guéret en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la communauté d'agglomération du Grand Guéret.

Délibéré après l'audience du 2 mars 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- M. Martha, premier conseiller,

- M. Boschet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023.

Le rapporteur,

F. C

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne

à la préfète de la Creuse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

G. JOURDAN-VIALLARD

No 2100881

mf