Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101228

Vu la procédure suivante :

Par décision n° 442034 du 22 juillet 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par Mme C B, a annulé le jugement n° 1701282 du 26 décembre 2019 par lequel le magistrat désigné du tribunal a rejeté sa demande, d'une part, d'annulation de la décision du 14 février 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Creuse a rejeté son recours dirigé contre la décision du 27 octobre 2016 de la caisse d'allocations familiales de la Creuse lui notifiant une fin de droit au revenu de solidarité active et, d'autre part, sa demande d'annulation de la décision implicite de rejet par le président du conseil départemental de la Creuse de son recours gracieux dirigé contre la décision du 9 janvier 2017 de la caisse d'allocations familiales de la Creuse lui notifiant un indu de revenu de solidarité active-socle et de la décharger du solde de cet indu. Le Conseil d'Etat a renvoyé l'affaire devant le même tribunal, qui l'a enregistrée le 23 juillet 2021, sous le n° 2101228.

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 septembre 2017 et 17 janvier 2022 et un mémoire non communiqué, enregistré le 8 novembre 2023, Mme C B, représentée par Me Moutoussamy, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 14 février 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Creuse a rejeté son recours dirigé contre la décision du 27 octobre 2016 de la caisse d'allocations familiales de la Creuse lui notifiant une fin de droit au revenu de solidarité active ;

2°) d'annuler la décision du 14 février 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Creuse a rejeté son recours gracieux dirigé contre la décision du 9 janvier 2017 de la caisse d'allocations familiales de la Creuse lui notifiant un indu de revenu de solidarité active pour la période de juillet 2015 à septembre 2016 et de la décharger du solde de cet indu ;

3°) d'enjoindre au département et à la caisse d'allocations familiales de reverser les sommes déjà retenues dans le cadre de la procédure de recouvrement ;

4°) de mettre à la charge du département de la Creuse une somme de 1 500 euros TTC en application de l'article L. 761-1 du code de justice et de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée.

Elle soutient que :

- elle n'a pas eu communication des éléments sur lesquels s'est fondé le rapport d'enquête établi le 9 septembre 2016 par un agent assermenté, notamment l'enquête de voisinage, les éléments recueillies auprès de la mairie et l'enquête d'environnement ;

- les dispositions de l'article R. 772-8 du code de justice administrative ont été méconnues ;

- les allégations trop vagues ou imprécises de ce rapport d'enquête n'ont pas de valeurs probantes ;

- les droits de la défense ont été méconnus ;

- la décision du 14 février 2017, statuant sur son recours contre la décision notifiant une fin de droit au revenu de solidarité active, est entachée d'incompétence de son auteur ;

- elle est entachée d'insuffisance de motivation en droit comme en fait ;

- la décision contestée est également entachée d'un vice de procédure en l'absence de la consultation de la commission de recours amiable prévue par les dispositions de l'article

L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles ;

- les stipulations de la convention de gestion entre le département et la caisse d'allocations familiales qui prévoient la suppression de cette obligation sont elles-mêmes irrégulières en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales, de l'absence d'autorisation à signer donnée au président du conseil départemental, de l'absence de consentement éclairé des conseillers départementaux, de sa signature avant transmission au contrôle de légalité ; elles sont en outre illégales car prises en méconnaissance des dispositions de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles qui ne permettent pas de supprimer la commission de recours amiable ; l'illégalité de ces stipulations, invoquée par voie d'exception, a pour effet de vicier la procédure suivie ;

- l'article R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles ne peut être interprété comme permettant de supprimer la consultation de la commission de recours amiable sans être contraire aux dispositions de l'article L. 262-47 du même code et sans être dès lors entaché d'incompétence eu égard aux attributions respectives du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire ;

- s'agissant de la décision implicite de rejet de son recours du 9 janvier 2017, il n'est pas justifié de la réalité du versement des sommes réclamées ;

- les décisions contestées sont entachées d'un vice de procédure par méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale, dès lors qu'elle n'a pas été informée de la teneur et de l'origine des informations obtenues auprès des tiers ;

- les décisions sont entachées d'une erreur de droit, aucune situation de concubinage n'étant établie.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 novembre 2018, 29 avril et 26 octobre 2022, le département de la Creuse conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête, tant en ce qu'elle conteste la notification de fin de droit au bénéfice du revenu de solidarité active (RSA) qu'en ce qu'elle conteste la notification d'un indu de RSA, est tardive ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Mme B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 1er septembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Ahmed Slimani, premier conseiller, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le magistrat désigné a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

M. E a présenté son rapport au cours de l'audience publique à laquelle aucune des parties n'était présente ou représentée et à l'issue de laquelle a été prononcée la clôture d'instruction.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 octobre 2016, la caisse d'allocations familiales de la Creuse a mis fin aux droits de Mme B au bénéfice du revenu de solidarité active (RSA). Le 15 novembre suivant, l'intéressée a formé un recours devant le département de la Creuse afin de contester la décision de fin de droit mais également l'indu de RSA. Le 9 janvier 2017, cette caisse a réclamé à l'intéressée le remboursement de l'indu de RSA. Le 2 février 2017, la requérante a formé un nouveau recours à l'encontre de la décision du 9 janvier 2017 précitée. Par une décision du 14 février 2017, notifiée le 21 février 2017, le président du conseil départemental de la Creuse a confirmé ces deux décisions. Le 16 septembre 2017, Mme B a contesté la décision du 14 février 2017 et le rejet de son recours gracieux devant le tribunal, qui a rejeté sa demande par un jugement du 26 décembre 2019 contre lequel Mme B s'est pourvue en cassation. Par une décision du 22 juillet 2021, le Conseil d'Etat a annulé le jugement du tribunal et renvoyé l'affaire devant lui. Mme C B demande, d'une part, l'annulation de la décision du 14 février 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Creuse lui a notifié une fin de droit au revenu de solidarité active et, d'autre part, l'annulation de la décision du même jour par laquelle le président du conseil départemental de la Creuse lui a notifié un indu de revenu de solidarité active pour la période de juillet 2015 à septembre 2016.

Sur les droits de la défense :

2. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d'une personne en matière d'aide ou d'action sociale, il appartient au juge administratif d'examiner les droits de l'intéressé, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l'article

R. 772-8 du code de justice administrative.

3. Dans ce recours, Mme B conteste les décisions mettant fin au bénéfice du RSA et mettant à sa charge un indu de RSA. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction que l'intéressée aurait formulé auprès de la caisse d'allocations familiales de la Creuse une demande tendant à ce que lui soit communiqué le rapport d'enquête établi, le 9 septembre 2016, par l'agent assermenté à l'issue de l'enquête, alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la transmission obligatoire et spontanée à l'allocataire faisant l'objet d'une telle enquête, des pièces ayant fondé les décisions prises sur son fondement. Par ailleurs, le rapport d'enquête a été produit dans le cadre de la présente instance, permettant ainsi à la requérante de faire valoir utilement ses observations. Par suite, le moyen tiré de la violation des droits de la défense doit être écarté.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 février 2017 en tant qu'elle met fin au revenu de solidarité active :

4. En premier lieu, la décision attaquée, signée par Mme F D, directrice de l'insertion et du logement au département de la Creuse, titulaire d'une délégation de signature à cet effet par arrêté n° 2017-48 du 7 février 2017 du président du conseil départemental de la Creuse, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs, n'est pas entachée d'incompétence.

5. En deuxième lieu, la décision en litige comporte les éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

6. En troisième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé l'intéressée d'une garantie.

7. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article R. 262-60 de ce code : " La convention prévue à l'article L. 262-25 comporte des dispositions générales relatives à : / () 4° Les conditions et limites dans lesquelles la commission de recours amiable de ces organismes rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil général ; ces stipulations portent notamment sur l'objet et le montant des litiges dont la commission est saisie et les conditions financières de cette intervention () ". Aux termes de l'article R. 262-89 du même code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. ".

8. Aux termes de l'article 3.3.3 de l'avenant n° 2 de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue entre le département et la caisse d'allocations familiales de la Creuse applicable en l'espèce : " La CAF transmet au président du conseil général () : des informations nominatives récapitulant : le motif de l'indu, la décision (rejet, remise) et sa motivation soit à l'issue de chaque commission de recours pour les dossiers examinés individuellement (sous la forme de PV de commission), soit trimestriellement pour les remises traitées automatiquement (CAF exclusivement) ".

9. Mme B soutient que la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure pour n'avoir pas été précédée de la consultation de la commission de recours amiable en méconnaissance des articles L. 262-47 et R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles. En l'espèce, le dossier de l'intéressée a pu justifier, comme le prévoit l'article 3.3.3 de la convention de gestion précitée, que le recours administratif préalable obligatoire de l'intéressée soit examiné directement par le président du conseil départemental de la Creuse sans être soumis préalablement pour avis à la commission de recours amiable. Dans ces conditions, l'absence de consultation de cette commission n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision prise et ne peut être regardée comme ayant privé la requérante d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation préalable de la commission de recours amiable doit être écarté.

10. Mme B soutient par ailleurs d'une part, que la décision litigieuse est néanmoins illégale en raison de l'illégalité de cette convention, invoquée par voie d'exception, en ce qu'elle pose comme principe l'absence de consultation de la commission, cette consultation constituant une formalité substantielle.

11. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

12. En l'espèce, la décision litigieuse n'a pas été prise pour l'application de la convention de gestion précitée et cette convention n'en constitue pas davantage la base légale. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté comme inopérant.

13. D'autre part, ainsi qu'il a été énoncé au point 9, l'absence de consultation de la commission de recours amiable n'a pas eu, en l'espèce, d'influence sur le sens de la décision prise et ne peut être regardée comme ayant privé l'intéressée d'une garantie et, en tout état de cause, la convention de gestion précitée n'a ni pour objet, ni pour effet de supprimer systématiquement la consultation de la commission de recours amiable. Par suite, l'argumentation, qui n'est au demeurant étayée d'aucun commencement de preuve, présentée par la requérante, dans l'hypothèse où cette consultation aurait été exclue par la convention de gestion conclue entre le département de la Creuse et la caisse d'allocations familiales de ce département, tirée de la nullité et de l'incompétence qui entacheraient ladite convention mais également de l'illégalité de l'article R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles au regard du champ de compétence défini par l'article L. 262-47 du même code doit être écartée comme inopérante.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 114-19 du même code de l'action sociale et des familles : " Le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : () 3° Aux agents de contrôle des organismes de sécurité sociale pour recouvrer les prestations versées indûment à des tiers ou des prestations recouvrables sur la succession. () ". Aux termes de l'article L. 114-21 de ce code : " L'organisme ayant usé du droit de communication en application de l'article

L. 114-19 est tenu d'informer la personne physique ou morale à l'encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d'une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l'origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande ".

15. Il résulte de l'instruction que l'indu en litige a pour origine le contrôle opéré par les services de la caisse d'allocations familiales, le 20 juillet 2016, au domicile de l'allocataire qui a permis de constater que Mme B vivait maritalement avec un tiers alors qu'elle avait déclaré vivre seule avec ses deux enfants. Cette constatation a conduit la caisse d'allocations familiales à recalculer les droits de l'intéressée au revenu de solidarité active en tenant compte de la situation précitée, ce qui a engendré un indu de 7 804,07 euros de RSA-socle pour la période de juillet 2015 à septembre 2016. Il n'est pas contesté que le rapport d'enquête établi le 9 septembre 2016, suite au contrôle précité, mentionne que Mme B a été informée de son droit à communication au titre des dispositions de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale et que, par un courrier du 23 septembre 2016, la caisse d'allocations familiales a informé l'intéressée de la teneur et de l'origine des informations recueillies dans le cadre dudit contrôle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. () ". Aux termes de l'article L. 262-3 de ce code : " () L'ensemble des ressources du foyer () est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article R. 262-6 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer () ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 262-9 de ce code : " Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges () ". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ".

17. Il résulte de ces dispositions que, pour le bénéfice du revenu de solidarité active, le foyer s'entend du demandeur, ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de 25 ans à charge qui remplissent les conditions précisées par l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.

18. Il résulte de l'instruction que pour établir la situation de concubinage de l'allocataire, la caisse d'allocations familiales de la Creuse s'est fondée, par l'intermédiaire d'un rapport d'enquête établi le 9 septembre 2016 par un agent assermenté et dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, notamment sur la présence permanente d'une personne au domicile de la requérante, alors même qu'elle dispose d'un logement de fonction qui s'est révélé inoccupé, sur l'implication de cette même personne auprès des enfants de Mme B, incompatible avec une simple relation amicale, sur l'existence de plusieurs virements en provenance du compte bancaire de ce tiers sur celui de la requérante sans remboursement de sa part, ainsi que sur l'existence de dépenses aux mêmes dates attestant de leur présence conjointe dans des pays étrangers. En se fondant sur de tels éléments, non sérieusement contestés, pour établir l'existence d'une vie de couple stable et continue, établissant la situation de concubinage de Mme B, le département de la Creuse, confirmant la décision initiale de la caisse d'allocations familiales de la Creuse, n'a entaché sa décision du 14 décembre 2017 attaquée d'aucune erreur de droit.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département de la Creuse, que les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 février 2017 au titre du bien-fondé de l'indu de revenu de solidarité active :

20. En premier lieu, vu ce qui a été dit au point 15, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale doit être écarté.

21. En deuxième lieu, Mme B soutient que la réalité du versement des sommes réclamées par le département de la Creuse n'est pas rapportée en l'espèce. Toutefois, si la requérante entend contester le bien-fondé de l'indu mis à sa charge, et se prévaut de l'absence de matérialisation de ce dernier, il résulte des termes mêmes de la décision initiale du 9 janvier 2017 édictée par la caisse d'allocations familiales de la Creuse qu'un indu a été mis à la charge de l'allocataire, dont celui lié au revenu de solidarité active, résultant d'une communauté d'intérêts suffisamment importante entre elle et un tiers pour considérer comme avérée l'existence d'une situation de concubinage depuis le 25 juin 2015. Cet indu est en outre matérialisé par le tableau de l'indu établi par l'autorité gestionnaire, joint aux débats. Par suite, ce moyen doit être écarté.

22. En troisième lieu, vu ce qui a été dit au point 18, le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'aucune situation de concubinage n'est établie en l'espèce doit être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département de la Creuse, que les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée doivent être rejetées.

Sur les autres conclusions :

24. Le présent jugement rejetant les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B, il y a lieu de rejeter également par voie de conséquence les conclusions à fin de décharge et de remboursement des sommes déjà prélevées et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mme B est rejetée.

Article 2:Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au département de la Creuse.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023.

Le magistrat désigné,

A. E

La greffière,

G. JOURDAN-VIALLARD

La République mande et ordonne

à la préfète de la Creuse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour Le Greffier en Chef,

La Greffière

M. A

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