Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101444

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires enregistrées respectivement le 12 septembre 2021 et le 17 février 2022, Mme C B, représentée par Me Douniès, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 12 juillet 2021 par laquelle la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Veyrac ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- les conclusions du commissaire enquêteur sont entachées d'un défaut de motivation s'agissant des parcelles cadastrées section D nos 604 et 605 ;

- l'enquête publique est irrégulière dès lors que le commissaire enquêteur n'a pas répondu à son courrier du 16 novembre 2020 par lequel elle lui a présenté différentes propositions pour permettre aux véhicules d'accéder à leurs parcelles en élargissant le chemin existant ;

- le rapport de présentation du futur plan local d'urbanisme est entaché d'insuffisance dès lors qu'il ne contient pas, en méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme, de données sur la densification des zones AU, ni même une évaluation des superficies des zones AU ou encore une analyse de la capacité d'accueil avec une cartographie ;

- les modalités de concertation prévues par la délibération du 18 février 2015 n'ont pas été respectées en méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles cadastrées section D nos 604 et 605 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré 17 décembre 2021, la communauté urbaine Limoges Métropole représenté par la Selarl Coudray, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme B la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 26 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Siquier,

- les conclusions de Mme Benzaid, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Limoges Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

2. Le rapport du commissaire enquêteur du 12 janvier 2021 rappelle l'objet du projet, les principales données du dossier, dresse la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, précise l'organisation et le déroulement de l'enquête et examine, en les synthétisant, les observations formulées par le public, en en restituant la teneur et en présentant la position motivée de la commission. Le commissaire enquêteur, dans la partie IV de son rapport " les observations du public et les réponses du maitre d'ouvrage " mentionne les observations de Mme B et sa proposition d'élargir la voie existante ou d'en créer une autre, indique l'avis de la communauté urbaine Limoges Métropole ainsi que le sien. Les conclusions du commissaire enquêteur du 12 janvier 2021, contenues dans un document séparé, comme l'exige l'article R. 123-19 du code de l'environnement, développent de manière circonstanciée les éléments l'ayant conduit à émettre un avis favorable sur le projet, assorti de deux recommandations, dont celle tenant à la pertinence de modifier le classement d'un ensemble de parcelles, dont les parcelles appartenant à Mme B, de zone agricole en zone naturelle. Le commissaire enquêteur analyse notamment, les enjeux en matière de modération de la consommation d'espace, de l'abandon du mitage, des contraintes environnementales, du respect de la trame verte et bleue et de la prise en compte des remarques du public par le maitre d'ouvrage. Ces conclusions sont synthétiques, personnelles et émettent différentes réserves sur le projet et ne se bornent ainsi pas à des considérations d'ordre général. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, elles sont suffisamment motivées et le moyen doit être écarté.

3. En deuxième lieu, d'une part, les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement obligent le commissaire-enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients du projet et à indiquer, au moins sommairement et, sans qu'il soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. D'autre part, comme il a été dit au point précédent, le commissaire enquêteur fait état dans son rapport, de la demande de Mme B, de la réponse de la communauté urbaine Limoges Métropole et de son propre avis, repris dans ses conclusions. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure en l'absence de réponse par le commissaire enquêteur au courrier que lui avait adressé le 12 janvier 2021 la requérante ne peut qu'être écarté.

4. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (). / II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (). /III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. (). ".

5. D'une part, la requérante se borne à soutenir que la procédure de concertation préalable n'a pas été respectée, sans apporter d'éléments de nature à permettre au juge de se prononcer. D'autre part, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, et notamment pas du rapport du commissaire enquêteur, que la procédure de concertation préalable n'aurait pas été respectée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté.

6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes des dispositions de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article

L. 151-4 ; 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ".

7. Le projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Veyrac a pour objectif d'orienter la commune vers une logique d'urbanisation maîtrisée. Il s'articule autour de six thèmes qui se déclinent en différentes actions. Il vise à conforter le bourg, à permettre l'accueil de nouveaux ménages et à privilégier le développement de l'urbanisation dans les secteurs les mieux équipés, en maitrisant la consommation de l'espace, à permettre le développement des différentes activités économiques dans le souci d'un développement durable équilibré, assurant le maintien de l'emploi, à préserver le cadre de vie et à protéger les paysages, à protéger les espaces naturels et forestiers, et à préserver ou remettre en bon état les continuités écologiques, de mettre en place une politique de déplacement raisonnée et à favoriser le développement des communications numériques. Il ressort de la partie " justifications et évaluation des incidences sur l'environnement " cotée 2b du rapport de présentation produit en défense, que celle-ci comporte une analyse de l'évolution de l'utilisation des sols et de la consommation des espaces lors des quinze dernières années, du nombre de constructions réalisées entre 2004 et 2015 ainsi que des surfaces restant disponibles à la construction en 2016, par secteur ainsi qu'une analyse des possibilités de densifications et de mutation des espaces bâtis. Les cartographies insérées permettent de localiser les disponibilités, par secteur, en distinguant les projets de zonage, y compris les zones d'urbanisation future et en précisant la densité à l'hectare. Ensuite, le rapport de présentation comprend un ensemble de tableaux détaillant, pour chacune des zones, sa vocation principale, sa surface, y compris pour les zones à urbaniser ainsi que leur traduction en surfaces disponibles à la construction, pour enfin, vérifier l'adéquation entre le parti d'aménagement et les besoins recensés. La collectivité locale indique que les zones 1AU couvrent près de 7 ha au total et seront majoritairement destinées à l'extension des secteurs d'habitation, mais peuvent aussi accueillir des activités commerciales ou de service. Les zones constructibles de l'actuelle carte communale, déjà urbanisées de façon dense ou moyennement dense, sont reclassées dans une zone urbaine (U) du plan local d'urbanisme. Celles qui nécessitent la réalisation de travaux importants de voirie ou de renforcement pour la desserte par les réseaux ou se situent dans des secteurs utilisés par les exploitations agricoles ou soumis à de fortes sensibilités environnementales ou paysagères sont reclassées en zone agricole (A) ou naturelle (N). Enfin, celles qui sont localisées aux abords du bourg ou des villages importants, et présentent des opportunités intéressantes pour l'accueil de l'urbanisation future, mais nécessitent des aménagements pour permettre une organisation répondant aux attentes du développement durable - conditions de densité, de desserte par les transports, de proximité avec les commerces, services et équipements publics, de liaisons douces, de raccordement aux réseaux - sont, lorsque le terme d'urbanisation est proche, proposées en zone à urbaniser (1AU). Selon les projets d'aménagement envisagés et selon les densités attendues, elles se déclinent en 1AUa, 1AUb ou 1AUc. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le rapport de présentation qui comprend un ensemble de données sur les zones à urbaniser du futur plan local d'urbanisme est suffisant au sens des dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme et présentent de façon claire les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de son insuffisance doit être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". En application des dispositions de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. () ", de son article R. 151-22 : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ", et de son article R. 151-24 : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme intercommunal de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. La consultation du site Géoportail de l'urbanisme, facilement accessible tant au juge qu'aux parties, révèle que les parcelles cadastrées section D nos 604 et 605 se situent à l'extérieur du bourg de Veyrac. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces parcelles ne sont pas entourées en totalité de constructions. Elles sont constituées de pâtures et s'ouvrent sur de vastes espaces agricoles et forestiers et ne s'inscrivent pas à l'intérieur d'un espace urbanisé. Par ailleurs, les circonstances que ces parcelles étaient, dans la carte communale alors en vigueur, classées en zone constructible, qu'elles soient desservies par les réseaux, qu'une voie de largeur suffisante pourrait être aménagée afin d'en permettre l'accès et que la requérante se prévaut d'une promesse de vente de l'une d'entre elles, sont sans incidence sur la légalité de son classement en zone N dès lors que nul n'a de droit acquis au maintien d'un texte réglementaire. Dans ces conditions, compte tenu de la situation de ces parcelles, au milieu d'une zone à vocation naturelle que les auteurs du plan local d'urbanisme entendent préserver, et du parti d'urbanisme envisagé, les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Veyrac, en classant les parcelles en zone naturelle du futur plan local d'urbanisme, n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

10. Il résulte de ce qui précède que la requête de Mme B doit être rejetée dans toutes ses conclusions.

Sur les frais d'instance :

11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. () ".

12. Dans ces circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants une somme d'argent en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mme B est rejetée.

Article 2:Les conclusions de la communauté urbaine Limoges Métropole tendant au versement d'une somme d'argent en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la communauté urbaine Limoges Métropole.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2024 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024.

La rapporteure,

H. SIQUIER

Le président,

N. NORMAND

La greffière d'audience,

M. A

La République mande et ordonne

au préfet de la Haute-Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La Greffière en Chef

A. BLANCHON

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