Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101779

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 8 novembre 2021 et 2 avril 2024, M. D et Mme B A, représentés par Me Renner, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 septembre 2021 par lequel la préfète de la Creuse les a mis en demeure de prendre diverses mesures pour assurer la sécurité de la digue de leur étang situé au 14 rue de l'étang à Saint-Domet, en particulier d'abaisser immédiatement le niveau d'eau de la retenue à une cote en dessous de laquelle aucun élément incontrôlé n'est observé et au maximum d'un mètre au-dessus du radier de la canalisation de vidange à son départ dans le plan d'eau ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté du 3 septembre 2021, qui ne comporte pas de démonstration de l'inobservation de prescriptions applicables à leur étang en vertu du code de l'environnement, est insuffisamment motivé ;

- l'arrêté du 3 septembre 2021 a été pris en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la préfète de la Creuse ne leur a laissé qu'un délai insuffisant de 48h pour pouvoir présenter leurs observations sur la mesure envisagée ;

- en l'absence d'inobservation des prescriptions applicables à leur étang en vertu du code de l'environnement et d'urgence, l'arrêté du 3 septembre 2021 méconnaît l'article L. 171-8 de ce code et est entaché d'erreur de fait et d'appréciation ; le barrage sur lequel repose la RD 24 est à tout le moins un accessoire du domaine public routier, si ce n'est un ouvrage public dont l'entretien relevait de l'autorité administrative propriétaire, de sorte que la préfète de la Creuse ne saurait leur reprocher un défaut d'entretien du barrage de leur étang ; il est tout à parier que l'effondrement de la RD 24 ait pour origine la circulation routière ou les infiltrations d'eaux pluviales ; ils opèrent une gestion équilibrée de leur étang ; la situation actuelle est le résultat d'un défaut d'entretien des ouvrages publics situés en amont de l'étang de Saint-Domet ; dans son mémoire en défense produit dans l'instance en référé-expertise n° 2100798, la préfète de la Creuse avait elle-même indiqué qu'il n'existait pas d'urgence ; la prétendue urgence de la situation n'a pas justifié que la préfète de la Creuse intervienne avant le 3 septembre 2021 alors même que le fontis a été constaté le 20 juillet 2021 ; l'urgence consistait surtout à éviter des vidanges sauvages de la part des étangs de la Naute et de Malleteix qui ont eu des répercussions importantes sur leur étang, étant précisé que le propriétaire de la digue, à savoir le département de la Creuse, aurait dû être contraint de procéder à des travaux de réparation dans les plus brefs délais ;

- l'arrêté du 3 septembre 2021 porte une atteinte disproportionnée à leurs droits ; outre les obligations que cet arrêté fait peser sur eux, il risque d'entraîner à terme une disparition de la faune et de la flore du plan d'eau ainsi qu'un endommagement irrévocable des installations de l'étang ; l'arrêté contesté a un impact contreproductif sur la biodiversité.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 septembre 2022, la préfète de la Creuse conclut au rejet de la requête comme non-fondée.

Elle fait valoir que :

- elle était placée en situation de compétence liée pour prendre l'arrêté litigieux ;

- aucun des moyens soulevés par les époux A n'est fondé.

Par une ordonnance du 2 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Boschet,

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteur public,

- les observations de Me Renner, représentant les époux A.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A sont propriétaires, au 14 rue de l'étang à Saint-Domet (Creuse), d'un moulin réaménagé en habitation et d'un étang, fondés en titre, séparés l'un de l'autre par la route départementale 24 établie sur la digue de retenue du plan d'eau. Cet étang est situé en aval de deux autres étangs en amont, l'étang de Malleteix et l'étang de Naute, détenus en indivision par les communes de Saint-Domet et de Champagnat. Ces trois étangs, établis de manière successive en barrage d'un cours d'eau non dénommé, affluent de la Tardes, relevaient à l'origine d'une même propriété rattachée à une maison de maître. A la suite de la vidange de l'étang de Malleteix, réalisée le 5 décembre 2020, les époux A ont constaté, le 26 décembre 2020, d'importantes infiltrations d'eau au rez-de-chaussée du moulin. Après intervention du service départemental d'incendie et de secours pour sécuriser l'habitation et des services de la direction départementale des territoires de la Creuse, ainsi qu'une restriction de la circulation sur la route départementale 24 par limitation du tonnage décidée par le président du conseil départemental de la Creuse, les époux A ont procédé à un abaissement du niveau d'eau sur une soixantaine de centimètres. Il a alors été constaté que les fuites avaient disparues. Toutefois, la situation s'est par la suite dégradée avec, notamment, le 20 juillet 2020, l'apparition d'un fontis révélateur de la présence d'une cavité dans le corps du barrage et de la persistance des fuites. Par un arrêté du 21 juillet 2021, le maire de la commune de Saint-Domet et le président du conseil départemental de la Creuse ont interdit la circulation sur la route départementale 24. Deux agents de la direction départementale des territoires de la Creuse se sont rendus sur les lieux le 26 juillet 2021 et ont établi, le 28 juillet 2021, un " rapport de manquement administratif " dans lequel ces agents ont relevé qu' " en l'état actuel du niveau d'eau et des dégradations observées, le risque de rupture du barrage est avéré ", que " ce risque est d'autant plus probable dans le cas d'arrivées d'eau conséquentes faisant activer les circulations d'eau incontrôlées à travers le corps du barrage " et que " ces faits constituent un manquement à l'obligation de cet ouvrage de ne pas présenter de risque pour la sécurité publique ", et ont fait des propositions sur les " suites à donner ". Au regard de ce rapport, la préfète de la Creuse, par un arrêté du 3 septembre 2021, a, sur le fondement de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, mis les époux A en demeure de prendre diverses mesures pour assurer la sécurité du barrage de leur plan d'eau, en particulier d'abaisser immédiatement le niveau d'eau de la retenue à une cote en dessous de laquelle aucun élément incontrôlé n'est observé et au maximum d'un mètre au-dessus du radier de la canalisation de vidange à son départ dans le plan d'eau. M. et Mme A demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement ". L'article L. 171-11 de ce code prévoit que : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ".

3. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées et de l'ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement dont elles sont issues, qu'en cas d'inobservation de prescriptions applicables à une installation classée, le préfet est tenu d'édicter à l'encontre de la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire une mise en demeure de satisfaire à ces prescriptions dans un délai déterminé, et, en cas d'urgence, de fixer les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement.

4. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " II.- La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population ". Selon l'article L. 211-5 de ce code : " Le préfet et le maire intéressés doivent être informés, dans les meilleurs délais par toute personne qui en a connaissance, de tout incident ou accident présentant un danger pour la sécurité civile, la qualité, la circulation ou la conservation des eaux. / La personne à l'origine de l'incident ou de l'accident et l'exploitant ou, s'il n'existe pas d'exploitant, le propriétaire sont tenus, dès qu'ils en ont connaissance, de prendre ou faire prendre toutes les mesures possibles pour mettre fin à la cause de danger ou d'atteinte au milieu aquatique, évaluer les conséquences de l'incident ou de l'accident et y remédier. / Le préfet peut prescrire aux personnes mentionnées ci-dessus les mesures à prendre pour mettre fin au dommage constaté ou en circonscrire la gravité et, notamment, les analyses à effectuer ". Aux termes de l'article

L. 214-3 du même code : " II bis. - Les travaux destinés à prévenir un danger grave et immédiat peuvent être entrepris sans que soient présentées les demandes d'autorisation ou les déclarations auxquelles ils sont soumis, à la condition que le préfet en soit immédiatement informé. Un décret précise les modalités d'application du présent II bis ". L'article L. 214-6 du même code :

" II.- Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ". Aux termes de l'article L. 216-1 du même code : " Pour l'application du présent titre, la mise en demeure effectuée en application des articles L. 171-7 et L. 171-8 peut prescrire tous contrôles, expertises ou analyses, les dépenses étant à la charge de l'exploitant ou du propriétaire ". L'article R. 214-44 du même code dispose : " Les travaux destinés à prévenir un danger grave et immédiat, présentant un caractère d'urgence, peuvent être entrepris sans que soient présentées les demandes d'autorisation ou les déclarations auxquelles ils sont soumis, à condition que le préfet en soit immédiatement informé. / Celui-ci détermine, en tant que de besoin, les moyens de surveillance et d'intervention en cas d'incident ou d'accident dont doit disposer le maître d'ouvrage ainsi que les mesures conservatoires nécessaires à la préservation des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 ".

5. Il résulte de l'article L. 211-5 du code de l'environnement que le préfet peut prescrire à l'exploitant ou au propriétaire d'une installation ou d'un ouvrage de prendre toutes les mesures permettant, en cas d'incident ou d'accident, de mettre fin au dommage constaté ou d'en circonscrire la gravité. Il peut même, en cas de nécessité, et en l'absence de toute autre solution, prescrire la suppression de l'installation ou de l'ouvrage qui est à l'origine de l'incident ou de l'accident.

6. En premier lieu, d'une part, il résulte de l'instruction, notamment du rapport de manquement administratif établi le 28 juillet 2021 par les agents de la direction départementale des territoires et du rapport d'expertise judiciaire établi le 31 juillet 2023 par Mme C, que si la digue de l'étang de Saint-Domet apparaît, dans son ensemble, " de bonne qualité ", une " zone faible " a néanmoins été identifiée dans la partie centrale en correspondance avec le fontis, lequel est la conséquence d'une hausse du niveau d'eau dans l'étang qui a nécessairement approvisionné la fissure relevée le long du parement amont et accru la charge hydraulique et la pression exercée à l'intérieur du corps de digue. Il résulte de l'instruction qu'en raison notamment de l'apparition de ce fontis, qui caractérise un " incident ou accident " au sens des articles L. 211-5 et R. 214-44 du code de l'environnement, il existe un risque réel de rupture partielle voire totale de la digue de l'étang, rupture qui mettrait en péril la sécurité publique. Ainsi, en s'abstenant de prendre les mesures possibles relevant de leur compétence pour mettre fin à la cause de ce danger ou d'en circonscrire la gravité, notamment en abaissant suffisamment le niveau d'eau retenu dans leur étang, mesure dont il n'est ni établi ni même soutenu qu'elle aurait d'ores-et-déjà été mise en œuvre et dont l'utilité et l'efficacité pour limiter le risque grave de rupture de la digue à la date du présent jugement ne sont pas contestées, les époux A ont manqué aux prescriptions applicables à leur étang en vertu du code de l'environnement. Les circonstances, mentionnées dans le rapport d'expertise judiciaire établi le 31 juillet 2023, que la hausse du niveau d'eau dans l'étang de Saint-Domet résulterait essentiellement d'un " effet de chasse " produit par la vidange de l'étang de Malleteix effectuée le 5 décembre 2020, néanmoins accentué par la " pratique " non réglementaire de pose par M. A de " poutrelles " en période estivale pour remonter le niveau de l'eau qui obstrue l'évacuation des crues, et que les dommages subis par la digue ne sont pas exclusivement liés à la hausse du niveau de l'eau de l'étang de Saint-Domet mais peuvent aussi être imputés à l'usure de l'ouvrage et à la circulation sur la route départementale 24, sont sans incidence sur l'existence, de la part des requérants, de leur manquement aux prescriptions applicables à leur étang en vertu des dispositions du code de l'environnement.

7. D'autre part, alors que, dans son rapport d'expertise judiciaire établi le 31 juillet 2023, Mme C a expressément relevé que le risque de rupture de la digue, qui a fondé l'édiction de l'arrêté du 3 septembre 2021 de la préfète de la Creuse, " demeure ", les époux A, qui ont à plusieurs reprises appelé l'attention des autorités administratives compétentes sur ce risque et sur la nécessité d'une intervention dans les meilleurs délais, n'établissent ni même n'allèguent que ce risque, qui a notamment justifié l'interdiction de la circulation automobile depuis le 21 juillet 2021, aurait disparu. Au vu de la nature et de la gravité de ce risque de rupture de la digue, susceptible de porter atteinte à la sécurité publique, l'urgence mentionnée au I de l'article L. 171-8 du code de l'environnement doit être regardée comme constituée, nonobstant la circonstance que la préfète de la Creuse, qui s'exposait entre autres à une action en responsabilité en cas de survenue du risque, ait attendu le 3 septembre 2021, soit plus d'un mois après la rédaction du rapport en manquement administratif, pour prendre l'arrêté en litige. Par ailleurs, les mesures fixées par la préfète de la Creuse dans son arrêté du 3 septembre 2021, en particulier la demande faite aux époux A d'abaisser le niveau d'eau de la retenue à une cote en dessous de laquelle aucun élément incontrôlé n'est observé et au maximum d'un mètre au-dessus du radier de la canalisation de vidange à son départ dans le plan d'eau, étaient, eu égard à leur caractère nécessaire et proportionné, et à l'existence d'une situation d'urgence, au nombre de celles que l'autorité administrative était tenue de prendre en application du I de l'article L. 171-8 du code de l'environnement.

8. Il résulte de ce qui a été indiqué aux points 6 et 7 que les époux A ne sont pas fondés à se prévaloir d'une absence d'inobservation des prescriptions applicables à leur étang en vertu du code de l'environnement, d'un défaut d'urgence ou du caractère disproportionné des mesures qui leur sont imposées par l'arrêté du 3 septembre 2021 et que la préfète de la Creuse était placée en situation de compétence liée pour édicter cet arrêté.

9. En second lieu, eu égard à la situation de compétence liée mentionnée au point 8, les moyens soulevés par les époux A qui n'ont pas trait à la remise en cause des conditions de cette compétence liée, à savoir ceux, d'ailleurs non fondés, tirés de l'insuffisante motivation de l'arrêté du 3 septembre 2021 et de la méconnaissance des dispositions procédurales de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, au demeurant inapplicables en raison de l'existence d'une procédure contradictoire spéciale dans le code de l'environnement, doivent être écartés comme inopérants.

10. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 3 septembre 2021 de la préfète de la Creuse, lequel, au surplus, aurait pu légalement être pris, à l'exception de son article 4, sur le seul fondement du pouvoir de police que l'autorité administrative tient de l'article L. 211-5 du code de l'environnement.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, une somme à verser à M. et Mme A sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D et Mme B A et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Une copie en sera adressée pour information à la préfète de la Creuse.

Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Revel, président,

M. Boschet, premier conseiller,

M. Christophe, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.

Le rapporteur,

J.B. BOSCHET

Le président,

FJ. REVELLa greffière,

M. E

La République mande et ordonne

à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme,

La greffière,

M. E

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