Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101873

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées le 24 novembre 2021, le 1er décembre 2021 et le 22 avril 2024, la commune de Gouzon, représentée par Me Weinkopf, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 24 septembre 2021 par lequel la préfète de la Creuse a accordé à la société par actions simplifiées (SAS) Solefra 5 un permis de construire une centrale photovoltaïque sur un terrain situé au lieu-dit " Las Quettas " à Gouzon ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l'arrêté est entaché d'une illégalité dès lors que l'avis défavorable de la commune n'a pas été joint au rapport d'enquête ainsi incomplet et que cette omission a faussé l'appréciation de l'administration ;

- la préfète de la Creuse aurait dû surseoir à statuer en raison de la mise en révision du PLU, le projet en litige mettant en péril les objectifs du PADD.

- la décision délivrant le permis de construire en litige méconnaît les dispositions de l'article R. 111-26 et porte ainsi atteinte à l'environnement ;

- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que le projet porte ainsi atteinte au caractère paysager, à l'intérêt des lieux avoisinants et à la vocation de la zone AUt du PLU et est ainsi entaché d'une erreur d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 juin 2022 et 12 novembre 2024, la SAS Solefra 5, représentée par Me Enckell, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Gouzon de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 novembre 2022, la préfète de la Creuse conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable ;

- aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 29 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chambellant ;

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Weinkopf, représentant la commune de Gouzon et de Me Challend de Cevins, représentant la SAS Solefra 5.

Une note en délibéré, enregistrée le 21 novembre 2024, a été présentée pour la SAS Solefra 5 et non communiquée.

Une note en délibéré, enregistrée le 25 novembre 2024, a été présentée par la préfète de la Creuse et non communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Le 5 décembre 2019, la SAS Solefra 5 a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque sur un terrain limitrophe et en surplomb du golf de la Jonchère, situé au lieu-dit " Las Quettas ", sur le territoire de la commune de Gouzon (23230). Par un arrêté du 24 septembre 2021, la préfète de la Creuse a délivré un permis de construire pour le projet exposé. La commune de Gouzon demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la complétude de l'enquête publique :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ". Aux termes de l'article R. 123-8 de ce code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ().

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme : " () Lorsque la décision est prise par le préfet, celui-ci recueille l'avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ". Aux termes de l'article R. 423-72 du même code : " Lorsque la décision est de la compétence de l'Etat, le maire adresse au chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction son avis sur chaque demande de permis et sur chaque déclaration. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans le délai d'un mois à compter du dépôt à la mairie de la demande de permis () ".

4. Enfin, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

5. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été déposée à la mairie de Gouzon le 5 décembre 2019. Dès lors, en application de l'article R. 423-72 du code de l'urbanisme, un avis favorable tacite du maire de la commune de Gouzon est intervenu un mois après. Postérieurement à cet avis favorable, et alors que l'enquête publique qui avait débuté le 8 mars 2021 se terminait le 8 avril 2021, le maire de la commune de Gouzon a informé la préfète de la Creuse que le conseil municipal délibèrerait sur le projet le 15 avril 2021 et lui a fait part que la commune disposait de terrains qui pourraient être une alternative au projet objet de l'enquête. Enfin, par une délibération du 15 avril 2021, le conseil municipal s'est opposé au projet. Si la commune requérante soutient que l'absence de ces documents dans le dossier d'enquête publique n'a pas permis à la préfète de se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet litigieux, il ressort au contraire des pièces du dossier qu'à supposer même que ces deux documents eussent dû être joints au dossier d'enquête publique, d'une part, une synthèse des observations du maire, énoncées dans son courrier précité du 8 avril 2021, a été formulée par le commissaire enquêteur qui a également mentionné la délibération à intervenir du conseil municipal et, d'autre part, comme elle l'indique sans être contredite, la préfète disposait bien du courrier du maire du 8 avril 2021 et de la délibération du conseil municipal du 15 avril 2021 qu'elle a donc pu examiner avant de prendre l'arrêté en litige. Ainsi, et en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence au dossier soumis à l'enquête publique, de l'avis du maire du 8 avril 2021 et de la délibération du 15 avril 2021, ait pu influencer le sens de la décision contestée. Ainsi, le moyen tiré de ce que les omissions de l'enquête publique ont faussé l'appréciation portée par la préfète de la Creuse sur le projet en litige doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la préfète de la Creuse aurait dû sursoir à statuer :

6. Le dernier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dispose que : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". Aux termes de l'article L. 424-1 de ce code : " () Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus () aux articles L. 153-11 () du présent code ".

7. Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire, sur le fondement de ces dispositions, postérieurement au débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

8. Il n'est pas contesté qu'à la date de délivrance du permis de construire contesté, le débat sur les orientations du PADD, dans le cadre de la procédure de révision du plan local d'urbanisme décidée par délibération du 25 novembre 2016, avait déjà eu lieu le 2 septembre 2021. Il ressort de ce projet que ses auteurs ont souhaité notamment, d'une part, afin de " Tirer parti de la situation de carrefour entre la RN145 et la D997 pour le développement économique " qui constitue l'axe 3 du plan, " Mettre en valeur les équipements touristiques qui diversifient les activités locales et permettent la reconnaissance de la commune au-delà de la Creuse " parmi lesquelles figure le Golf de la Jonchère, en identifiant ces derniers par un zonage spécifique, avec un règlement permettant d'adjoindre des activités complémentaires, d'hébergement par exemple et, d'autre part, afin d' " Accompagner les évolution agricoles et protéger l'environnement " qui constitue l'axe 4 du plan, " Conserver les activités agricoles et favoriser leur diversification " en indiquant que " la vocation agricole est donc à conserver en préservant le foncier agricole de l'urbanisation diffuse " et " Développer les énergies renouvelables et limiter les consommations énergétiques " en considérant que le photovoltaïque est une alternative possible à l'éolien, des zones spécifiques devant être créées pour son développement.

9. La commune de Gouzon soutient que l'arrêté en litige autorise la transformation de parcelles agricoles en site de production énergétique, diminuant ainsi la superficie des terrains agricoles et naturels et compromettant l'écotourisme, ce qui mettrait, selon elle, en péril les objectifs précités du PADD. Elle soutient également que le projet rendra impossible le tracé des trames bleues et vertes prévues par le PADD. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que le terrain d'assiette du projet est situé en zone AUt du PLU tel que modifié le 12 décembre 2019, qui se définit comme une " zone d'urbanisation futur " dans laquelle sont notamment autorisées, en vertu des dispositions du 6° de son article AUt2 " Les constructions et ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services et équipements publics, ainsi que les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, dont, en dehors du terrain de golf, les constructions industrielles concourant à la production d'énergie (centrale solaire photovoltaïque) ". Il ressort également des pièces du dossier, d'autre part, qu'à la date de l'arrêté en litige, le zonage du futur plan local d'urbanisme, le rapport de présentation de ce document et le règlement applicable à la zone concernée par le projet, n'étaient pas établis et que l'état du futur plan n'était ainsi pas suffisamment avancé pour permettre d'apprécier le zonage envisagé du terrain d'assiette du projet, ainsi que la réglementation afférente à cette zone. Ainsi, eu égard à leur portée et à leur caractère général et en l'absence de zonage les concrétisant, les orientations précitées du PADD ne peuvent être regardées comme traduisant un état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme suffisant à fonder une décision de sursis, compte tenu de la localisation du projet en litige. Au surplus, et du fait de leur caractère trop général, il n'est pas établi que la méconnaissance alléguée des objectifs du PADD était de nature, à la date de l'arrêté en litige, à rendre plus onéreuse ou à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Il résulte de ce qui précède qu'en s'abstenant de sursoir à statuer sur la demande de permis de construire déposé par la SAS Solefra 5, la préfète de la Creuse n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. Le moyen ainsi soulevé doit, par suite, être rejeté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme :

10. Aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement ". Ces dispositions ne permettent pas à l'autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement.

11. En se bornant à soutenir que le terrain d'assiette du projet est situé sur des parcelles agricoles non artificialisées et que son maire et son conseil municipal ont émis des avis défavorables au projet en raison précisément de ces atteintes à l'environnement, la commune de Gouzon ne démontre pas que ce projet, qui vise à la construction d'une centrale photovoltaïque dans une zone d'urbanisation future où sont autorisées les constructions industrielles concourant à la production d'énergie comme les centrales solaires photovoltaïques, serait de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. De plus, à supposer même que les constructions envisagées soient de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement, les requérants n'établissent pas que serait exclue la possibilité d'accorder légalement un permis de construire en l'assortissant des prescriptions prévues par les dispositions précitées de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme :

12. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "

13. Il résulte des dispositions de l'article R. 111-27 que si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, l'autorité administrative compétente peut s'opposer au projet ou assortir son autorisation de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain au sens de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire délivré, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions mentionnées ci-dessus.

14. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet s'implante dans un secteur rural composé de bocage, de bois et de zones agricoles, à proximité immédiate du golf de la Jonchère, sans pour autant présenter de caractère remarquable. De plus, les vues sur le parc photovoltaïque litigieuses seront considérablement atténuées par la topographie des lieux, la trame bocagère et les ceintures boisées, notamment à sa frontière avec le golf. Enfin, il ressort des documents photographiques et photomontages produits aux dossiers, dont la pertinence n'est pas sérieusement contestée par les requérants, que le projet contesté ne sera visible que depuis l'entrée et la partie ouest du terrain de golf. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet portera une atteinte excessive aux caractéristiques des paysages environnants. Ainsi, la préfète de la Creuse n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la commune de Gouzon doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la préfète de la Creuse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Gouzon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la SAS Solefra 5.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de la commune de Gouzon est rejetée.

Article 2: Les conclusions de la SAS Solefra 5 présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Gouzon, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la SAS Solefra 5. Une copie en sera adressée pour information à la préfète de la Creuse.

Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024 où siégeaient :

- M. Revel, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- Mme Chambellant, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.

La rapporteure,

J. CHAMBELLANT

Le président,

F-J. REVEL

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne

à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour la Greffière en Cheffe,

La Greffière,

M. A

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