Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2400729

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire, enregistrés les 23 avril 2024, 18 mai et 22 mai 2024, Mme B A C, représentée par Me Catry, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 janvier 2024 par lequel le maire de la commune de Mansac a opposé à sa demande de permis d'aménager un sursis à statuer pour une durée d'un an, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Mansac de lui délivrer le permis d'aménager qu'elle sollicite ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Mansac une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- la condition d'urgence est remplie dès lors qu'elle se trouve dans une situation de grande précarité dans la mesure où son installation sur le terrain dont elle est propriétaire dépend de l'autorisation d'aménager qu'elle a sollicitée, son projet comprenant une partie éco-camping ainsi qu'une partie privée destinée à son installation personnelle ; elle habite actuellement, avec son enfant en bas âge, entre une tiny house et un mobil-home installés de façon temporaire sur son terrain où elle ne bénéficie d'aucun raccordement à l'eau ni à l'électricité ; son alimentation en eau dépend de la pluviométrie et son alimentation en électricité d'un système de panneaux solaires qui fournit une énergie insuffisante ; en outre, le refus de permis d'aménager a des répercussions profondes sur sa santé morale ; depuis 2022, elle souffre d'un trouble dépressif médicalement constaté ; enfin, son incapacité à développer son projet d'agro-camping et de production agricole, qui bloque son accès à des aides financières cruciales, la prive de la possibilité d'améliorer son chiffre d'affaires agricole et limite sa capacité à employer du personnel, l'empêche de stabiliser sa situation économique alors par ailleurs qu'elle continue à percevoir le revenu de solidarité active (RSA), dont le montant est bien en-deçà des revenus qu'elle devrait pouvoir tirer de son activité ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

' elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire alors qu'elle procède implicitement au retrait du permis d'aménager tacite qui lui a été accordé le 17 janvier 2024 en l'absence de notification, dans le délai de deux mois prévu à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, d'une décision prise sur confirmation de sa demande initiale ;

' elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'elle ne vise aucun élément du plan local d'urbanisme (PLU) à potentiel normatif qui permette de discerner la poursuite effective d'un objectif strict et quantifiable de réduction de l'artificialisation des sols qui aurait été adopté pour assurer la mise en œuvre locale de l'objectif de réduction contenu dans la loi du 22 août 2021, dite " climat et résilience " ; l'identification d'un tel objectif apparaît d'autant moins réaliste que ni le SRADDET ni le ScoT n'ont intégré, à ce jour, les objectifs de la loi ; le PLU étant en cours de révision, il ne peut nullement émettre de règle prescriptive quant à un tel objectif ;

' elle méconnaît les dispositions de l'article 194 de la loi " climat et résilience ", tel que modifié par l'article 6 de la loi du 20 juillet 2023, en ce qu'elle est motivée par des considérations étrangères au seul cas dans lequel un sursis à statuer peut être opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme sur ce fondement ; ni les choix de préservation de secteurs naturels ni l'objectif de protection du patrimoine bâti et naturel ne sont consacrés dans le cadre d'une recherche de limitation de l'artificialisation et de la consommation des terres ;

' elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de ces mêmes dispositions dès lors que le projet en litige ne peut être considéré comme privant la commune de tout crédit de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers ; il est acquis que le seul objectif au nom duquel peut être appréciée la consommation engendrée par le projet est celui de réduction de la consommation de moitié par rapport à celle qui a été effectuée dans la décennie 2011-2021 ; alors que les données issues du portail officiel de l'artificialisation des sols font apparaître, pour la commune de Mansac, une consommation d'environ 37 hectares sur cette période, le projet comprendrait tout au plus 3 310 m2 de surfaces artificialisées, de sorte qu'il n'apparaît ni que cette consommation excèderait la capacité d'artificialisation restante de la commune ni qu'elle la ramènerait à une portion résiduelle ; subsidiairement, la commune de Mansac compte en tout état de cause parmi celles qui bénéficient d'une surface de consommation minimale d'un hectare au titre du III de l'article 194 de la loi du 22 août 2021 si bien que, quelle que soit la clef d'identification de l'objectif de réduction de consommation que la commune entend inscrire dans son PLU au titre de la loi " climat et résilience ", force est de constater que le projet litigieux n'est en aucun cas de nature à en compromettre la réalisation.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 mai 2024, la commune de Mansac, représentée par Me Dias, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme A C une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle n'est pas accompagnée d'une copie de la requête par laquelle Mme A C demande l'annulation du sursis à statuer litigieux ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie compte tenu du défaut de diligence de Mme A C à saisir le juge des référés ; par ailleurs, celle-ci ne saurait se prévaloir d'un préjudice matériel lié à ses conditions de vie sur les parcelles lui appartenant dès lors que le fait de vivre dans une tiny house, qu'elle a implantée sur sa propriété sans aucune autorisation d'urbanisme, résulte d'un choix personnel et non des conséquences de la décision attaquée ; en outre, eu égard au phasage de son projet et à la durée de construction d'un immeuble d'habitation, la requérante ne peut sérieusement soutenir que la suspension de la décision litigieuse aurait nécessairement pour effet de lui permettre d'aménager rapidement dans l'immeuble qu'elle projette de construire ; le préjudice ainsi allégué n'est ni immédiat ni établi comme étant en rapport direct avec l'acte attaqué ; les mêmes remarques s'imposent en ce qui concerne le fait que Mme A C perçoive le RSA, ce dont la commune n'est pas responsable ; s'agissant des troubles dépressifs dont elle fait état, le seul certificat médical produit n'en définit pas l'origine et aucun justificatif d'un suivi psychologique n'a été communiqué par l'intéressée ; cette dernière, qui bénéficie par ailleurs d'une autorisation d'exploitation agricole de ses parcelles et pratique depuis son installation une exploitation maraichère particulièrement prolifique, ne saurait imputer à la commune l'impossibilité d'exploiter ses parcelles agricoles et de percevoir des revenus ou des aides complémentaires ; enfin, la suspension des effets du sursis litigieux aurait des conséquences gravement préjudiciables pour les intérêts de la commune et des tiers compte tenu, d'une part, des nouvelles contraintes en terme d'artificialisation des sols et, d'autre part, du nombre d'oppositions particulièrement élevé à l'encontre du projet de Mme A C ;

- aucun des moyens invoqués n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 10 mars 2024 sous le n° 2400382 par laquelle Mme A C demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Nicolas Normand, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D,

- les observations de Me Catry, représentant Mme A C,

- et les observations de Me Dias, représentant la commune de Mansac, qui n'a notamment pas demandé une suspension d'audience lui permettant de prendre parfaitement connaissance du mémoire du 22 mai 2024 produit par Mme A C enregistré par le tribunal à 12h43 ;

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Une note en délibéré a été présentée pour la commune de Mansac le 24 mai 2024.

Une note en délibéré a été présentée pour Mme A C le 27 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A C est propriétaire d'une parcelle cadastrée section ZO n° 211 située au lieu-dit " La Canouille " sur le territoire de la commune de Mansac en Corrèze. Le 10 juin 2021, elle a déposé une demande de permis d'aménager de cette parcelle auprès de la mairie de Mansac, à laquelle le maire de la commune a opposé, par un arrêté du 17 novembre 2021, un sursis à statuer d'une durée de deux ans. A l'expiration de ce délai, l'intéressée a confirmé sa demande de permis d'aménager conformément aux dispositions de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Par un arrêté du 12 janvier 2024, le maire de la commune de Mansac a opposé à cette demande un nouveau sursis à statuer pour une durée d'un an. Mme A C, qui a introduit une requête tendant à l'annulation de cette décision, demande au juge des référés, statuant en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de son exécution dans l'attente qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur la recevabilité de la requête :

2. La requérante a joint à son mémoire en réplique enregistré le 18 mai 2024 une copie de sa requête au fond, régularisant ainsi la présente requête. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à la requête par la commune de Mansac au motif que contrairement aux dispositions de l'article R 522-1 du code de justice administrative, la requête en suspension n'était pas accompagnée d'une copie de la requête au fond doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ()". Aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

4. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des éléments fournis par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

5. Pour justifier de l'urgence à ordonner la suspension demandée, Mme A C soutient qu'elle se trouve dans une situation de grande précarité dans la mesure où son installation pérenne sur le terrain dont elle est propriétaire dépend de l'autorisation d'aménager qu'elle a sollicitée, son projet comprenant une partie éco-camping et une partie privée destinée à son installation personnelle. S'il résulte de l'instruction, notamment du procès-verbal de constat dressé le 4 août 2022 par un commissaire de justice, que la requérante a procédé à l'installation d'une " tiny house " dans laquelle elle vit, pour l'essentiel, depuis le mois d'août 2022, soit plus d'un an avant que ne lui soit opposé le sursis en litige, et ce sans disposer d'autorisation à cette fin, le nouveau sursis à statuer d'un an que lui oppose l'arrêté du 12 janvier 2024 à sa demande de permis d'aménager a pour effet de prolonger pour une longue durée et par suite d'aggraver les conditions de vie actuelles très difficiles de Mme A C, dépressive, et de son enfant en bas âge. En effet, et d'une part, ses conditions précaires de logement sont susceptibles de perdurer jusqu'au terme de la construction de l'édifice projeté si le tribunal de céans devait, pas un jugement devenu définitif, faire droit à ses conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté. D'autre part, celle-ci ne dispose, à ce jour, d'aucun raccordement à l'eau ni à l'électricité et, titulaire du revenu de solidarité active, elle est dépourvue de ressources suffisantes lui permettant de se reloger. Il suit de là qu'alors même que l'intéressée ne justifie pas de démarches sérieuses qu'elle aurait pu engager, notamment dans le secteur social, pour bénéficier d'un autre logement, et qu'elle a attendu plus de trois mois après la décision attaquée pour en demander la suspension, elle justifie d'une urgence à ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 janvier 2024 sans que la commune puisse utilement faire valoir que les effets du sursis litigieux auraient des conséquences gravement préjudiciables pour les intérêts de la commune et des tiers compte tenu des nouvelles contraintes en terme d'artificialisation des sols et du nombre d'oppositions élevé à l'encontre du projet de Mme A C.

En ce qui concerne le doute sérieux :

6. Aux termes, d'une part, de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme " Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. L'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial. Si des motifs différents rendent possible l'intervention d'une décision de sursis à statuer par application d'une disposition législative autre que celle qui a servi de fondement au sursis initial, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans. A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l'intéressé de sa demande, être prise par l'autorité compétente chargée de la délivrance de l'autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée. ".

7. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ".

8. Aux termes, enfin, de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211 2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ".

9. Il est constant que la validité du premier sursis à statuer opposé à Mme A C pour la délivrance du permis d'aménager en litige expirait le 17 novembre 2023. A cette même date, l'intéressée a confirmé sa demande initiale. Il résulte également de l'instruction que Mme A C s'est vu notifier la nouvelle décision de sursis du 12 janvier 2014, par remise en main propre en mairie le 18 janvier 2024. Contrairement à ce que soutient la commune, cette décision ne lui a pas été notifiée le 15 janvier 2014, date de présentation d'un pli non retiré, puisque ce pli n'a pas été adressé au 2 route de la Mairie, Le Bourg, à Mansac, où Mme A C avait régulièrement élue domicile ainsi qu'en attestent tant un arrêté du 25 janvier 2023 du maire de la commune qu'une correspondance de Mme A C adressée à la mairie de Mansac en date du 17 novembre 2023, mais au 2 route de la Besse à Mansac, adresse à laquelle il n'est pas établi que Mme A C y résidait effectivement. Il suit de là que la notification de la nouvelle décision de sursis est intervenue le lendemain de l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme alors qu'un permis tacite était déjà né. L'arrêté attaqué doit donc nécessairement être regardé comme un retrait de ce permis tacite. Or, ce retrait n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration de sorte que Mme A C a été privée d'une garantie. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire alors qu'elle procède implicitement au retrait du permis d'aménager tacite accordé paraît ainsi, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.

10. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens susvisés de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

11. Il résulte ce qui précède que Mme A C est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision contestée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisi de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".

13. Eu égard au motif retenu pour la suspension de l'exécution de la décision en litige dont il résulte que Mme A C est déjà titulaire du permis tacite qui lui a été délivré le 17 janvier 2023, la présente ordonnance n'implique aucune mesure d'injonction.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Mansac dirigées contre Mme A C qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mansac, le versement à Mme A C de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er:L'exécution de la décision est suspendue.

Article 2 : La commune de Mansac versera à Mme A C une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B A C et à la commune de Mansac.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024 à 15h00.

Le juge des référés,

N. D

La greffière en chef,

A. BLANCHON

La République mande et ordonne

au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La greffière en chef,

A. BLANCHON

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