Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2500023

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 janvier 2025, Mme A B, représentée par Me Margaux van der Have, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 novembre 2024 par lequel le ministre de l'intérieur a, sur le fondement des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, prononcé à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance pour une durée de trois mois lui faisant notamment interdiction de se déplacer en dehors du territoire de la Haute-Vienne et obligation de se présenter une fois par jour à 17 heures 50 au commissariat de police de Limoges ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que l'arrêté attaqué :

- est entaché d'un vice de forme dès lors que, dans la version qui lui a été notifiée, il ne permet pas d'identifier le nom, le prénom et la qualité de son signataire, en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- est entaché d'un vice de procédure, faute pour le ministre d'établir que l'obligation d'information préalable du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent prévue par le premier alinéa de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure a été respectée ;

- méconnaît l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, le principe général du droit d'être entendu préalablement à l'édiction de toute décision individuelle défavorable ainsi que les principes généraux applicables à la procédure d'adoption des mesures de police administrative ;

- est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors que la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance litigieuse n'a d'autre but que de durcir une mesure de contrôle judiciaire ;

- est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il méconnait l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, les faits qui lui sont reprochés étant insuffisants pour caractériser une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et une relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ;

- est entaché d'une erreur de fait dès lors que les faits invoqués par l'administration n'ont plus aucune actualité et ne peuvent permettre d'apprécier une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre public ;

- est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors qu'elle limite sa liberté d'aller et venir et impacte sa situation professionnelle et personnelle.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 janvier 2025, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Un mémoire complémentaire, enregistré le 17 janvier 2025, a été présenté par le ministre de l'intérieur, auquel était jointe une copie de l'original de l'arrêté attaqué du 4 novembre 2024, qui justifie de l'identité de son signataire, de la signature de celui-ci et de la délégation de signature l'autorisant à signer cet arrêté. Il n'a pas été soumis au débat contradictoire en application des dispositions de l'article L. 773-9 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, à laquelle les parties n'étaient ni présentes ni représentées :

- le rapport de M. Revel,

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 21 août 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a, en application des dispositions des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, prononcé à l'encontre de Mme B une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance. Cet arrêté faisait notamment interdiction à l'intéressée, pour une durée de trois mois, de se déplacer en dehors du territoire du département de la Haute-Vienne (87) dans lequel elle réside, sans avoir obtenu préalablement une autorisation écrite, lui fait obligation, pour la même durée, de se présenter une fois par jour, à 9 heures, au commissariat de police de Limoges tous les jours de la semaine, y compris les dimanches, les jours fériés ou chômés, et de déclarer et de justifier, en cas de changement de domicile, l'adresse de son nouveau lieu d'habitation, au plus tard lors de la première présentation suivant ce changement. Par un jugement du 5 novembre 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté le recours formé contre cet arrêté par Mme B. Par un arrêté du 4 novembre 2025, le ministre de l'intérieur a renouvelé la précédente mesure en faisant de nouveau interdiction à l'intéressée, pour une durée de trois mois, de se déplacer en dehors du territoire du département de la Haute-Vienne (87) dans lequel elle réside, sans avoir obtenu préalablement une autorisation écrite, en lui faisant obligation, pour la même durée, de se présenter une fois par jour, à 17 heures 50, au commissariat de police de Limoges tous les jours de la semaine, y compris les dimanches, les jours fériés ou chômés, et de déclarer et de justifier, en cas de changement de domicile, l'adresse de son nouveau lieu d'habitation, au plus tard lors de la première présentation suivant ce changementé. Par la présente requête, Mme B demande au tribunal l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 773-9 du code de justice administrative : " Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision ".

3. En l'espèce, l'arrêté en cause étant intervenu pour des motifs liés à la prévention des actes de terrorisme, il est au nombre des décisions qui, en application des dispositions citées ci-dessus, peuvent faire l'objet d'une notification régulière sous la forme d'une ampliation anonyme. Dans ces conditions, Mme B ne peut utilement contester sa régularité au motif que l'ampliation qui lui a été notifiée ne comportait pas l'identité de son signataire.

4. Au demeurant, le ministre de l'intérieur a produit devant le tribunal, dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article L. 773-9 du code de justice administrative, l'original de l'arrêté en litige, revêtu de l'ensemble des mentions requises par le premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et notamment l'identité et la signature de son auteur, lequel disposait d'une délégation pour le signer au nom du ministre. Par suite, le moyen soulevé par Mme B tiré de l'incompétence de l'auteur de la mesure litigieuse doit être écarté comme manquant en fait.

5. En deuxième lieu, la circonstance que le ministre de l'intérieur n'aurait pas informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que cette information ne constitue pas une procédure préalable obligatoire conditionnant la légalité d'une telle mesure. En tout état de cause, il ressort du courriel du 30 octobre 2024 versé au débat par le ministre de l'intérieur, que ce dernier a informé le procureur de la République anti-terroriste et le procureur de la République de Limoges de la mesure en litige préalablement à son édiction. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige serait entaché d'un vice de procédure tiré du défaut d'information préalable de ces autorités ne peut qu'être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre () ". Aux termes de l'article 51 de la même charte : " 1. Les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. () ". Les dispositions de l'article 41 s'adressent non aux Etats membres, mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de leur méconnaissance par l'arrêté attaqué, pris par une autorité d'un Etat membre, est inopérant. Par ailleurs, s'il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice que le droit d'être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l'Union, Mme B ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance, par l'arrêté litigieux, de ce principe général, dès lors que ledit arrêté, pris en application des articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, n'entre pas dans le champ d'application du droit de l'Union européenne.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. Aux termes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure : " Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre ". L'article L. 228-2 de ce code dispose : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article

L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de lieu d'habitation () / Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre () ".

8. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que les mesures qu'il prévoit doivent être prises aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics résultant du comportement de l'intéressé, la seconde aux relations qu'il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l'adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

9. En premier lieu, pour considérer qu'il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de Mme B constitue, d'une part, une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et, d'autre part, qu'elle entre en relation avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, et soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, le ministre de l'intérieur et des outre-mer s'est fondé, dans l'arrêté attaqué, sur les faits que celle-ci a volontairement quitté le territoire national au cours de l'année 2015, accompagnée de son mari et de ses enfants, pour rejoindre les rangs de l'organisation terroriste Daech en zone irako-syrienne, qu'elle a été présentée à un juge d'instruction dès son retour en France, le 23 janvier 2023, où elle a été mise en examen pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'actes de terrorisme en vue de commettre des crimes contre les personnes et abandon moral ou matériel d'un mineur en relation avec une entreprise terroriste, qu'elle a fréquenté, lors de son séjour en Syrie, de nombreuses personnes pleinement acquises aux thèses de Daech et notamment des ressortissants français pro-djihadistes ayant également rejoint le groupe terroriste et qu'enfin, alors qu'elle était incarcérée au centre pénitentiaire de Saint-Etienne-La-Talaudière, le personnel pénitentiaire a découvert sur la requérante un téléphone obtenu sans contrepartie d'une autre détenue elle-même condamnée par le tribunal correctionnel de Paris le 12 décembre 2018 à une peine de huit années d'emprisonnement pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme. En outre, l'arrêté contesté fait état du contexte de maintien de la menace terroriste à un niveau élevé sur le territoire national, au regard, en particulier, des projets d'attentats déjoués, des tensions liées à la résurgence du conflit israélo-palestinien à la suite de l'attaque en Israël du Hamas du 7 octobre 2023 et de la tenue des jeux paralympiques 2024 et notamment le passage de la flamme olympique à Limoges le 26 août 2024.

10. D'une part, s'agissant de la première condition, Mme B, qui ne conteste pas la matérialité des faits pour lesquels elle est pénalement poursuivie, souligne qu'elle n'a pour sa part commis aucun acte de violence, objecte que ceux-ci seraient trop anciens pour caractériser une menace toujours actuelle pour l'ordre et la sécurité publics, alors qu'elle s'est rendue volontairement aux forces kurdes en janvier 2019. Toutefois, il est constant que Mme B s'est rendue en toute connaissance de cause dans la zone irako-syrienne avec son mari et ses enfants dans le cadre d'un projet partagé. Il ressort des pièces du dossier, et particulièrement de la note de renseignement produite par le ministre de l'intérieur, que l'époux de l'intéressée y a suivi une formation pour apprendre la théologie religieuse et pour s'entrainer militairement au maniement des armes et que ce dernier détenait au domicile familial une kalachnikov. En outre, il ressort de cette même note de renseignement qui mentionne des auditions par le juge d'instruction et des évaluations effectuées au centre pénitentiaire Sud Francilien, que l'intéressée y a tenu des propos contradictoires et des réponses évasives quant aux activités auxquelles elle s'est livrée en Syrie et qu'elle n'a pas clairement formulé de propos démontrant une distanciation avérée vis-à-vis de l'idéologie et de la mouvance jihadistes. Dans ces conditions, au regard de l'ensemble de ces éléments, et eu égard notamment au contexte actuel particulier lié à la montée de la menace terroriste en raison du conflit israélo-palestinien, et alors même que la requérante fait l'objet d'un contrôle judiciaire et que sa dangerosité criminologique a été considérée comme faible par l'ordonnance de mise en liberté assortie d'un contrôle judiciaire du tribunal judiciaire de Paris du 22 mai 2024, c'est à bon droit que le ministre a estimé qu'il existait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre public, laquelle n'a pas disparue du simple fait de l'achèvement des jeux paralympiques de l'été 2024, résultant du comportement de Mme B et ce, nonobstant l'ancienneté des faits à l'origine de la procédure pénale engagée à son encontre.

11. D'autre part, s'agissant de la seconde condition, si Mme B est définitivement séparée de son mari, il ressort des pièces du dossier qu'elle a côtoyé pendant plus de trois années jusqu'au mois de janvier 2019 des personnes pleinement acquises aux thèses de l'Etat islamique. En outre, il ressort de la note des services de renseignement que l'intéressée a, au cours de sa détention, été en contact avec une détenue, nommément désignée, elle-même condamnée en 2018 à une peine de huit années d'emprisonnement pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme et en 2019 à une peine de dix mois d'emprisonnement pour des faits de menace de mort matérialisée par écrit, image ou autre objet, auprès de laquelle le personnel pénitentiaire a découvert, le 15 décembre 2023, qu'elle s'était procurée illégalement un téléphone portable. Dans ces conditions, au regard de l'ensemble de ces éléments, Mme B doit être regardée comme n'ayant pas encore, à la date de la décision attaquée, et même si d'autres pièces du dossier permettent de présager une volonté de l'intéressée de se réinsérer dans la société française, pris suffisamment d'indépendance par rapport aux relations qu'elle entretenait avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme.

12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 11 du présent jugement que les moyens tirés de ce que la décision contestée méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure et serait entachée d'erreur de faits doivent être écartés.

13. En deuxième lieu, Mme B soutient également que la décision en litige, qui l'oblige à se présenter à neuf heures tous les jours au commissariat de Limoges, porte une atteinte grave à sa liberté d'aller et venir. Elle ne l'établit toutefois pas alors qu'il ressort des pièces du dossier que son heure de pointage maintenant fixé à 17h30 a été adapté à ses horaires de travail, qu'elle peut solliciter des sauf-conduits lorsque ses activités lui imposent de sortir du département, et qu'elle a notamment bénéficié de telles autorisations les 8 et 22 novembre 2024, 6 et 20 décembre 2024 et 3 et 17 janvier 2025, pour rendre visite à ses enfants à C. Dans ces conditions, la décision en litige ne porte pas à sa liberté d'aller et venir une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise.

14. En dernier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que l'arrêté attaqué serait intervenu dans un but distinct de celui en vue duquel il pouvait légalement intervenir en application des dispositions citées au point 7, ni, par suite, que le détournement de pouvoir allégué soit établi.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 novembre 2024 du ministre de l'intérieur et des outre-mer doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme dont Mme B demande le versement à son conseil sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Revel, président,

- M. Boschet, premier conseiller,

- M. Christophe, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2025.

Le président-rapporteur,

FJ. REVEL

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau,

JB. BOSCHET

La greffière,

M. D

La République mande et ordonne

au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef

La greffière

M. D

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