Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2009667

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 septembre 2020 et 28 octobre 2021, le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy, représenté par M. A B, son secrétaire général, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Drancy en date du 11 juin 2020 et portant sur la prime exceptionnelle destinée à certaines catégories d'agents territoriaux dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire pour faire face à l'épidémie de COVID 19, la décision du

10 août 2020 par laquelle la maire de Drancy a rejeté son recours gracieux du 18 juin 2020 tendant à l'annulation de cette délibération ainsi que les deux décisions du même jour par lesquelles cette même autorité a rejeté les recours gracieux de M. B et Mme D tendant à l'octroi de la prime ;

2°) d'enjoindre à la commune de Drancy :

- d'adopter une nouvelle délibération prévoyant que le calcul de la durée de mobilisation des agents doit être fait en jours et non en heures de travail ;

- de prendre pour tous les agents de la commune de nouveaux arrêtés en appliquant cette règle de calcul ;

3°) de condamner la commune de Drancy à l'indemniser des préjudices liés à l'illégalité de la délibération ;

4°) de mettre à la charge de cette même commune une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

En ce qui concerne la recevabilité de la requête :

- il a produit un pouvoir par lesquels M. B et Mme D autorisent le syndicat à ester en justice en leur nom ;

- sa requête est intelligible ;

- elle ne comporte pas de conclusions en injonction.

En ce qui concerne la légalité externe :

- les décisions de rejet des recours gracieux attaquées ne sont pas motivées ;

- la délibération attaquée est entachée de vices de procédure.

En ce qui concerne la légalité interne :

- la délibération et les décisions de rejet de recours gracieux attaquées sont entachées d'erreurs de droit, d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique des faits, de discrimination, de détournement de pouvoir et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2021, la commune de Drancy, représentée par Me Kaczmarczyk, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du syndicat requérant la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Drancy fait valoir que la requête est irrecevable en ce que le syndicat requérant n'a pas de qualité à agir à l'encontre des décisions de rejet des recours gracieux opposées à M. B et à Mme D, en ce qu'elle est inintelligible et en ce qu'elle contient des conclusions en injonction présentées à titre principal ou ne relevant pas de l'office du juge, enfin qu'aucun des moyens que contient cette requête n'est fondé.

Par une lettre du 3 novembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close.

Par une ordonnance du 27 décembre 2022, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Par un courrier en date du 10 octobre 2023, le syndicat requérant a été invité, en application des dispositions de l'article R. 612-1 du code de justice administrative, à régulariser ses conclusions indemnitaires par la production, dans un délai de quinze jours, de la décision de la commune de Drancy sur sa demande indemnitaire préalable.

Par une lettre du 10 octobre 2023 les parties ont été informées, qu'en application des dispositions de l'article R 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de fonder sa décision sur trois moyens relevés d'office et tirés de l'irrecevabilité des conclusions présentées par le syndicat pour le compte de M. B et de Mme D en dépit du pouvoir en date du 7 juillet 2020 par lequel ces derniers ont mandaté le syndicat pour ester en justice en leur nom et place, de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la délibération du 11 juin 2020 et la décision du 10 août 2020 rejetant le recours gracieux du syndicat à l'encontre de cette délibération dès lors que ces conclusions tendent uniquement à obtenir l'annulation de cette délibération en tant qu'elle refuse l'octroi de la prime à M. B et Mme D, enfin de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires dès lors qu'elle n'ont pas été précédées d'un demande indemnitaire préalable et d'une décision de l'administration. Les parties n'ont pas présenté d'observations en réponse.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ;

- le décret n° 2020-570 du 14 mai 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. L'hôte, rapporteur ;

- les conclusions de M. Colera, rapporteur public ;

- et les observations de Me De Girmenci, substituant Me Kaczamarczyk, représentant la commune de Drancy.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy demande l'annulation de la délibération du conseil municipal de cette même commune en date du 11 juin 2020 portant sur la prime exceptionnelle destinée à certaines catégories d'agents territoriaux dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire pour faire face à l'épidémie de COVID 19, celle de la décision du 10 août 2020 par laquelle la maire de Drancy a rejeté son recours gracieux réceptionné le 19 juin 2020 et tendant à l'annulation de cette délibération ainsi que celle des deux décisions du même jour par lesquels cette même autorité a rejeté les recours gracieux de

M. B et de Mme D réceptionnés le 22 juillet 2020 et tendant à obtenir l'octroi de la prime. Il demande également l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité de la délibération du 11 juin 2020 et de celle des trois décisions du 10 août 2020.

I- Sur l'irrecevabilité partielle de la requête :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat. / La signature des requêtes et mémoires par l'un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile chez lui ". Et aux termes de son article R. 431-4 : " Dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2, les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir ". Enfin, aux termes de son article R. 431-5 : " Les parties peuvent également se faire représenter : 1° Par un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2 () ".

3. D'autre part, les syndicats, s'ils sont recevables à intervenir, le cas échéant, à l'appui d'une demande d'annulation de décisions individuelles défavorables présentées par les fonctionnaires concernés, n'ont pas qualité pour en solliciter eux-mêmes l'annulation.

4. Ainsi qu'il a été dit, le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy, seul signataire de la requête, demande l'annulation des deux décisions du 10 août 2020 par lesquelles la maire de Drancy a rejeté les recours gracieux de M. B et Mme D tendant à obtenir l'octroi de la prime exceptionnelle destinée à certaines catégories d'agents territoriaux dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire pour faire face à l'épidémie de COVID 19. Or, ainsi que l'oppose à juste titre la commune de Drancy, il n'est pas recevable à demander lui-même l'annulation de ces décisions individuelles défavorables. Est en outre, sans incidence, la circonstance, invoquée par le syndicat requérant, qu'il dispose d'un pouvoir par lesquels

M. B et Mme D l'ont autorisé à ester en justice en leur nom, dès lors qu'il résulte des dispositions combinées des articles R. 432-1, R. 431-4 et R. 431-5 du code de justice administrative qu'un syndicat ne saurait représenter en justice un requérant. Il s'ensuit que la requête est irrecevable en ce qu'elle tend à l'annulation de ces deux décisions.

II- Sur les conclusions aux fins d'annulation :

I.A- En ce qui concerne la délibération du 11 juin 2020 :

I.A.1- S'agissant de la légalité externe :

5. Aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives :/ () / 3° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaires et de critères de répartition y afférents () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 25 du décret du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements : " Toutes facilités doivent être données aux membres des comités pour exercer leurs fonctions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leurs fonctions au plus tard huit jours avant la date de la séance () ".

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Le choix pour une collectivité territoriale de mettre en place une prime exceptionnelle en faveur des agents particulièrement mobilisés dans le cadre de la crise sanitaire de la COVID 19 ne constitue pas une question relative aux grandes orientations en matière de politique indemnitaires et de critères de répartition y afférents au sens des dispositions de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dès lors que cette prime est unique et ne sera pas reconduite. Elle ne nécessitait donc pas que le comité technique soit consulté avant que soit adoptée la délibération l'instaurant. Toutefois, dès lors que la commune de Drancy a choisi de consulter ce comité, il lui appartenait de suivre la procédure de consultation fixée par l'article 25 du décret du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements, notamment de communiquer à ses membres les pièces nécessaires à l'exercice de leurs fonctions huit jours avant la séance et de répondre à leurs questions posées avant cette séance. Or, il ressort des pièces du dossier que les convocations au comité technique du 5 juin 2020 ont été envoyées, accompagnées d'un rapport sur la prime exceptionnelle COVID 19, le 3 juin 2020 à 20h51, soit moins de huit jours avant la séance. Par ailleurs, la commune de Drancy n'a pas répondu à un courriel envoyé le 4 juin 2020 par M. B, représentant du personnel au comité technique, courriel comportant diverses questions sur la prime. Toutefois, il ressort de la lecture du compte-rendu des débats que les représentants de l'administration ont présenté en détail le projet de délibération, que les membres du comité ont longuement débattu sur ce projet, interrogé les représentants de l'administration et donné leur avis sur l'instauration de cette prime, ses critères d'attribution, ses bénéficiaires et la période de référence, enfin que le projet a été modifié, sur proposition des représentants du personnel, pour y inclure les agents en télétravail. Dans ces conditions, ces vices de procédure, qui ne peuvent avoir privé les représentants du personnel au comité technique et les agents de la commune d'une garantie dès lors que la consultation n'était pas obligatoire, n'ont pas non plus été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la délibération prise. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

I.A.2- S'agissant de la légalité interne :

8. Aux termes de l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 : " I.- La prime exceptionnelle versée, en 2020, par les administrations publiques (), à ceux de leurs agents particulièrement mobilisés pendant l'état d'urgence sanitaire déclaré en application de l'article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 afin de tenir compte d'un surcroît de travail significatif durant cette période est exonérée d'impôt sur le revenu, de toutes les cotisations et contributions sociales d'origine légale ou conventionnelle ainsi que des participations, taxes et contributions prévues à l'article 235 bis du code général des impôts et à l'article L. 6131-1 du code du travail. / () / II.- Les bénéficiaires, les conditions d'attribution et de versement de la prime exceptionnelle mentionnée au présent article ainsi que son montant sont déterminés dans des conditions fixées par décret, en fonction des contraintes supportées par les agents à raison du contexte d'état d'urgence sanitaire déclaré en application du chapitre Ier bis du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 1er du décret du 14 mai 2020 relatif au versement d'une prime exceptionnelle à certains agents civils et militaires de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale soumis à des sujétions exceptionnelles pour assurer la continuité des services publics dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire déclaré pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " En application de l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 susvisée, le présent décret détermine les conditions dans lesquelles l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics (), peuvent verser une prime exceptionnelle à ceux de leurs agents particulièrement mobilisés pendant l'état d'urgence sanitaire déclaré en application de l'article 4 de la du 23 mars 2020 susvisée afin de tenir compte d'un surcroît de travail significatif durant cette période. Les bénéficiaires de la prime exceptionnelle sont nommément désignés à cet effet dans les conditions prévues par le présent décret. ". Et aux termes de son article 3 : " Sont considérés comme particulièrement mobilisés au sens de l'article 1er les personnels pour lesquels l'exercice des fonctions a, en raison des sujétions exceptionnelles auxquelles ils ont été soumis pour assurer la continuité du fonctionnement des services, conduit à un surcroît significatif de travail, en présentiel ou en télétravail ou assimilé. ". Enfin, aux termes de son article 8 : " Pour les agents relevant de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, les modalités d'attribution de la prime exceptionnelle sont définies par délibération de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de son établissement public dans la limite du plafond fixé à l'article 4. Les bénéficiaires de la prime, le montant alloué et les modalités de versements sont déterminés par l'autorité territoriale. ".

9. En premier lieu, doit être écarté le moyen tiré de l'erreur de fait, à l'appui duquel les requérants se bornent à soutenir que le surcroît de travail doit être calculé en fonction du nombre de jours travaillés et non du nombre d'heures travaillées, ce qui, à la supposer même avérée, constituerait une erreur de droit et non une erreur de fait.

10. En deuxième lieu, doit également être écarté le moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits, à l'appui duquel les requérants se bornent à rappeler la jurisprudence relative à son contrôle par le juge administratif, sans assortir ce moyen de précisions qui permettraient au juge d'en apprécier la portée.

11. En troisième lieu, il ne ressort ni des dispositions de l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, ni de celle des articles 1er et 3 du décret du 14 mai 2020 pris pour son application que les représentants du personnel au CHSCT (comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail) font partie des bénéficiaires potentiels de cette prime, destinée aux agents de la fonction publique de l'Etat ou territoriale. En particulier, cette inclusion des représentants du personnel au CHSCT ne saurait résulter des termes " ou assimilés " utilisés à la fin de l'article 3 de ce décret. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée est entachée d'erreur de droit dès lors qu'elle ne prévoit pas le versement de la prime aux représentants du personnel au CHSCT doit être écarté.

12. En quatrième lieu, la délibération attaquée, comme du reste l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 et les articles 1er et 3 du décret du 14 mai 2020 pris pour son application, ne comporte aucune disposition sur les modalités de détermination du surcroît de travail des agents pendant la période de référence retenue. Par conséquent, le moyen tiré de ce que cette délibération est entachée d'erreur de droit dès lors qu'elle prend en compte les heures travaillées au lieu des jours travaillés pour déterminer le surcroît de travail des agents doit être écarté.

13. En cinquième lieu, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 11, il ne ressort ni des dispositions de l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, ni de celles des articles 1er et 3 du décret du 14 mai 2020 pris pour son application, que les représentants du personnel au CHSCT font partie des bénéficiaires potentiels de la prime destinée aux agents de la fonction publique d'Etat ou des collectivités territoriales particulièrement mobilisés pendant la crise sanitaire de la COVID 19, les moyens tirés de ce que la délibération attaquée serait entachée de discrimination et de détournement de pouvoir en ce qu'elle ne les inclut pas doivent être écartés.

14. En sixième et dernier lieu, en se bornant à soutenir que le décret du 14 mai 2020 est " parfaitement clair ", les requérants n'établissent pas que la délibération attaquée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

I.B- En ce qui concerne la décision de rejet du recours gracieux du syndicat :

I.B.1- S'agissant de la légalité externe :

15. La décision en date du 10 août 2020 de rejet du recours gracieux du syndicat, après avoir visé le décret du 14 mai 2020, notamment son article 3, mentionne que les représentants du personnel au CHSCT ne rentrent pas dans le champ d'application de ce décret. Elle comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est donc suffisamment motivée.

I.B.2- S'agissant de la légalité interne :

16. En premier lieu, en admettant que le syndicat requérant ait entendu se prévaloir, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 11 juin 2020, il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 14 que le moyen doit être écarté.

17. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que la décision de rejet du recours gracieux est entachée d'erreur de droit dès lors que le calcul de la période de surcroît de travail aurait dû être effectué en prenant en compte les jours de travail et non les heures de travail doit être écarté comme inopérant, dès lors qu'il ne ressort pas de la lecture de cette décision qu'elle résulte d'un tel calcul.

18. En troisième et dernier lieu, pour les mêmes raisons qu'exposées aux points 9, 10, 11, 13 et 14, les moyens tirés de l'erreur de fait, de l'erreur de qualification juridique des faits, de l'erreur de droit résultant de l'exclusion des représentants du personnel au CHSCT, de la discrimination, du détournement de pouvoir et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions aux fins d'annulation du syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy doivent être rejetées.

III- Sur les conclusions indemnitaires :

20. En l'absence de faute de l'administration, les conclusions indemnitaires, à les supposer même recevables, doivent être rejetées.

IV- Sur les conclusions aux fins d'injonction :

21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de son article L. 911-2 : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision intervienne dans un délai déterminé. ". Enfin, aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ".

22. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées, à les supposer même recevables, doivent être rejetées.

V- Sur les frais liés au litige :

23. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Drancy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy, lequel n'a au demeurant pas présenté sa requête par le ministère d'un avocat, réclame au titre des frais liés au litige. Il y a lieu, en revanche et dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Drancy, au titre de ces mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy est rejetée.

Article 2 : Le syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Drancy, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT des fonctionnaires et agents publics de Drancy et à la commune de Drancy.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Truilhé, président,

- M. L'hôte, premier conseiller,

- Mme Bazin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023.

Le rapporteur,Le président,F. L'hôteJ.-C. TruilhéLa greffière,A. Capelle

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.