Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2014290

Vu la procédure suivante :

Par ordonnance n° 2007376 du 17 décembre 2020, le président par intérim du tribunal administratif de Versailles a transmis au tribunal administratif de Montreuil, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête enregistrée le 9 novembre 2020 présentée par la société à responsabilité limitée (SARL) Beauty Girl.

Par ladite requête, la société Beauty Girl, représentée par Me Ardakani, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite née le 8 septembre 2020 par laquelle l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a rejeté sa réclamation préalable dirigée contre les deux titres de perception émis le 27 décembre 2019 pour le recouvrement de la contribution spéciale, d'un montant de 14 480 euros et de la contribution forfaitaire, d'un montant de 4 618 euros ;

2°) d'annuler les titres de perception ;

3°) de la décharger du paiement des sommes réclamées ;

4°) de mettre à la charge de l'OFII la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les titres de perception sont entachés d'incompétence de leur signataire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er février 2021, l'OFII conclut au rejet de la requête.

Il soutient que le moyen soulevé n'est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2012-336 du 7 mars 2012 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marias, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Cayla, rapporteure publique.

Les parties n'étant ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. A l'occasion d'un contrôle effectué le 31 janvier 2019 dans un salon esthétique, à l'enseigne Beauty Girl situé à Saint-Denis, les services de police ont constaté la présence en action de travail de deux ressortissantes étrangères, bangladaise et indienne, dépourvues de titres les autorisant à travailler et à séjourner en France. Au vu des procès-verbaux établis lors de cette opération de contrôle, le directeur général de l'OFII a, par une décision du 17 septembre 2019, mis à la charge de la société Beauty Girl la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du code du travail, pour un montant de 14 480 euros, et la contribution forfaitaire mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pour un montant de 4 618 euros. La société Beauty Girl a formé le 5 mars 2020 une réclamation contre les titres de perception émis le 27 décembre 2019 pour le recouvrement de ces sommes, laquelle a été implicitement rejetée par l'OFII. Par la présente requête, elle demande au tribunal d'annuler cette décision ainsi que les titres de perception et de la décharger du paiement des contributions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge :

2. Aux termes de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France. / (). ". Aux termes de l'article L. 8253-1 du même code dans sa version issue de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale. () / L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et fixer le montant de cette contribution pour le compte de l'Etat selon des modalités définies par convention. / L'Etat est ordonnateur de la contribution spéciale. A ce titre, il liquide et émet le titre de perception. / Le comptable public compétent assure le recouvrement de cette contribution comme en matière de créances étrangères à l'impôt et aux domaines. ". Aux termes de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sans préjudice des poursuites judiciaires qui pourront être engagées à son encontre et de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, l'employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier acquittera une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. / () / L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et de fixer le montant de cette contribution. (). / L'Etat est ordonnateur de la contribution forfaitaire. A ce titre, il liquide et émet le titre de perception. / Sont applicables à la contribution forfaitaire prévue au premier alinéa les dispositions prévues aux articles L. 8253-1 à L. 8253-5 du code du travail en matière de recouvrement et de privilège applicables à la contribution spéciale. / (). ".

3. Aux termes de l'article L. 5223-2 du code du travail, en vigueur à la date de l'émission des titres exécutoires en litige : " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est un établissement public administratif de l'Etat. ". Aux termes des dispositions de l'article R. 5223-4 du même code, dans leur rédaction applicable : " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration. ". Aux termes de l'article R. 5223-24 du même code, dans sa rédaction en vigueur : " Le directeur général est ordonnateur secondaire à vocation nationale pour l'émission des titres de perception relatifs à la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 et de ceux relatifs à la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. ".

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles, citées plus haut, des articles L. 8253-1 du code du travail et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que l'ordonnateur de la contribution spéciale et de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine est l'Etat qui, à ce titre, émet et liquide les titres de perception relatifs à ces contributions, dont le recouvrement est assuré par le comptable public compétent. Il en résulte également que l'OFII étant un établissement public de l'Etat placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration, ces derniers sont, au nom de l'Etat, ordonnateurs de ces contributions, le directeur général de cet établissement n'étant désigné qu'ordonnateur secondaire à vocation nationale pour l'émission de ces titres de perception.

5. Contrairement à ce que soutient la société Beauty Girl, les titres exécutoires en litige ne sont pas irréguliers du seul fait qu'ils n'ont pas été émis par le directeur général de l'OFII ou par toute personne relevant de son autorité disposant d'une délégation de signature. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que l'ordonnateur des titres exécutoires en litige est M. A B, qui a été nommé, par décret du 15 septembre 2016, publié au Journal officiel de la République française du 16 septembre 2016, directeur de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières à l'administration centrale du ministère de l'intérieur à compter du 19 septembre 2016. En cette qualité, il bénéficiait, en vertu d'une convention du 9 mai 2019 signée avec le directeur général des étrangers en France, qui était compétent à ce titre pour signer au nom du ministre de l'intérieur, chargé notamment de l'immigration, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous son autorité, publiée au bulletin officiel du ministère de l'intérieur, d'une délégation pour ordonnancer les titres en cause au nom de ce ministre. Par suite, le moyen tiré de ce que les titres exécutoires en litige émaneraient d'une autorité incompétente doit être écarté.

6. Il résulte de ce qui précède que la société Beauty Girl n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle l'OFII a rejeté sa réclamation contre les titres de perception émis à son encontre le 27 décembre 2019, ni l'annulation de ces titres de perception, ni la décharge du paiement des contributions.

Sur les frais d'instance :

7. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

8. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'OFII, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Beauty Girl au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Beauty Girl est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme à responsabilité limitée Beauty Girl, au ministre de l'intérieur et de l'Outre-mer et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Délibéré après l'audience du 5 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Myara, président,

- M. Marias, premier conseiller,

- M. Lacaze, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2023.

Le rapporteur,Le président,

H. MariasA. MyaraLa greffière,

A. Macaronus

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Tribunal administratif de Montreuil

Chambre 5

Pdt : A. Myara

Rapp : H. Marias

Audience du 5 décembre 202Jugement du 16 janvier 2023

Dossier n° 2014290 - SARL BEAUTY GIRL

PJCA 335-06-02-02 Contribution spéciale due à raison de l'emploi irrégulier d'un travailleur étranger.

Conclusions de Florence Cayla, rapporteure publique

La SARL Beauty vous demande d'annuler le rejet implicite du recours administratif préalable qu'elle a formé contre les titres de perception émis le 27 décembre 2019 pour le paiement des contributions spéciale et forfaitaire prononcées à son encontre par le directeur général de l'OFII pour l'emploi de deux ressortissantes étrangères dépourvues d'autorisation de travail et de séjour en France. Elle vous demande également l'annulation des titres de perception et la décharge de l'obligation de payer les contributions.

La société requérante n'invoque qu'un moyen tiré de l'incompétence du signataire des titres de perception, M. A B, directeur de l'évaluation, de la performance et des affaires financières et immobilières de l'administration centrale (la DEPAFI) du ministère de l'intérieur.

Elle se fonde sur des arrêts des CAA de Paris (17PA00492) et de Marseille (16MA03730 et 15MA03080 en C+ ) ayant annulé des titres de perception émis par un agent de cette même direction du ministère de l'intérieur, au motif qu'il résultait de la combinaison des dispositions des articles L. 8253-1, R. 5223-24 et R. 8253-4 du code du travail que si les services de l'Etat assurent, pour le compte de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, le recouvrement des créances afférentes à la contribution spéciale due par l'employeur d'un travailleur étranger non autorisé à travailler, il n'appartient qu'au directeur général de l'Office, après avoir constaté et liquidé la contribution, d'émettre le titre de perception correspondant qui est ensuite transmis, conformément à l'article 11 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, au comptable public chargé du recouvrement.

En l'espèce, les données du problème sont aujourd'hui différentes s'agissant du signataire des titres de perception contestés, car les dispositions législatives ont été modifiées par la loi de finances pour 2019 avec effet au 1er janvier 2018. Avant cette modification, l'article L. 8253-1 du code du travail, comme l'article L. 626-4 du CESEDA, dans leur version applicable aux affaires précitées se bornaient à mentionner que " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et de liquider cette contribution. Elle est recouvrée par l'Etat comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine ". Les articles R 5223-24 du code du travail (dans la section relatives au statut, à l'organisation et au fonctionnement de l'OFII) et R 8253-4 du même code (contribution spéciale) précisaient que le directeur général de l'OFII était ordonnateur secondaire à vocation nationale pour l'émission des titre de perception relatifs aux contributions et lui donnaient compétence pour liquider et émettre les titres de perception correspondants, en précisant que la créance est recouvrée par le comptable public compétent comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. C'est sur ces bases légales que les cours, dans les décisions précitées, ont pu juger que le directeur général de l'OFII était seul compétent pour émettre les titres de perception. La qualité d'ordonnateur du directeur général de l'OFII n'était cependant prévue qu'au niveau règlementaire, l'article L 5223-5 du code du travail alors en vigueur renvoyant à un décret pour la détermination des règles d'organisation et de fonctionnement de l'OFII.

Mais, la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a modifié les dispositions législatives précitées. L'article L. 8253-1 du code du travail, comme l'article L. 626-1 du CESEDA dans des termes équivalents, prévoient dorénavant que " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et fixer le montant de cette contribution pour le compte de l'Etat selon des modalités définies par convention./ L'Etat est ordonnateur de la contribution spéciale. A ce titre, il liquide et émet le titre de perception./ Le comptable public compétent assure le recouvrement de cette contribution comme en matière de créances étrangères à l'impôt et aux domaines. ". La compétence pour l'émission des titres de perception est expressément donnée par la loi à l'Etat, l'OFFI n'étant chargé que de constater et fixer le montant selon les modalités fixées par une convention. Vous pourriez en déduire que M. B, DEPAFI du ministère de l'intérieur, ministère tutelle de l'OFII aux termes de l'article R 5223-4 du code du travail alors en vigueur, et dont la direction avait conclu une convention de délégation de gestion avec la direction générale des étrangers en France (DGEF), lui permettant d'émettre les TP pour le programme 303 Immigration et Asile (Bop Lutte contre l'immigration irrégulière) était compétent. Une autre convention était, en outre, conclue entre l'OFII et la DGEF, sur le fondement de l'article L. 8253-1 dans sa nouvelle version, afin de définir les modalités de constatations et de fixation du montant de la contribution spéciale par l'OFII, rappelant que le ministère de l'intérieur procède à la liquidation de la contribution spéciale et émet le titre de perception correspondant.

La CAA de Lyon a, d'ailleurs, jugé en ce sens par un arrêt très récent, se fondant sur ces dispositions législatives du code du travail et du CESEDA relatives à l'OFII et aux contributions (cf 21LY04054). Elle considère que l'OFII étant un établissement public administratif de l'Etat placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration et le directeur général n'étant qu'ordonnateur secondaire à vocation nationale, l'Etat et plus précisément les deux ministères de tutelle sont ordonnateurs pour l'émission des titres de perception relatifs aux contributions, et qu'Antoine B disposait, aux termes de la convention du 9 mai 2019 signée par le directeur général des étrangers en France, lui-même compétent pour signer au nom du ministre de l'intérieur, d'une délégation pour ordonnancer les titres de perception au nom du ministre.

Mais, votre cour d'appel comme celle de Toulouse ont, quelques semaines ou mois auparavant, jugé différemment et annulé les titres de perception émis par M. B en se fondant sur les dispositions règlementaires précédemment évoquées qui n'ont été modifiées ou abrogées que par un décret du 28 février 2020, restant ainsi en vigueur pendant plus d'un an, parallèlement aux dispositions législatives modifiées par la loi de finances de 2019. La CAA de Paris, comme celle de Toulouse, considère qu'en vertu de ces bases règlementaires, il n'appartenait qu'au directeur général de l'Office, après avoir constaté et liquidé la contribution, d'émettre le titre de perception correspondant et que la convention de délégation de gestion, dont se prévaut l'OFII, conclue le 9 mai 2019, ne concerne pas les établissements publics tels que l'OFII (voyez 21PA06635 du 26 septembre 2022, CAAT 21TL03251 du 5 juillet 2022) et que la seconde convention conclue entre l'OFII et la DGEF qui prévoit, en son article 4, que le ministre de l'intérieur procède à la liquidation de la contribution spéciale et émet le titre de perception visant à en permettre le recouvrement, est sur ce point contraire aux dispositions réglementaires alors applicables de l'article R. 8253-4 du code du travail.

Même si vous pourriez être tentés de suivre la jurisprudence de votre cour d'appel, nous sommes pour notre part assez dubitatifs sur la solidité de la solution consistant à faire prévaloir les dispositions règlementaires en vigueur sur les dispositions législatives nouvelles suffisamment précises et ne renvoyant à aucune disposition règlementaire pour leur application (voir sur ce point les conclusions de Christophe Devys sur CE, 2005-07-27, 270953, B, Haikou, rappelant " Le principe est, comme on le sait, qu'une loi doit s'appliquer dès sa publication si ces dispositions sont suffisamment précises pour que les autorités compétentes puissent prendre immédiatement les mesures individuelles d'application (voir cours du Pdt Odent, p. 421). Le retard à l'entrée en vigueur d'une loi résultant de ce que les règlements d'application ne sont pas encore intervenus ne se justifie que si ces règlements sont nécessaires, c'est-à-dire si l'application de la loi est manifestement impossible avant la publication des textes d'application ".). Voyez également l'avis du CE, 1997-04-23, 183689, A, Préfet de la Manche, sur l'impossibilité pour l'administration d'appliquer des dispositions règlementaires devenues inapplicables, compte tenu de l'intervention de dispositions législatives nouvelles contraires d'effet immédiat. Ce n'est que dans des cas de figure particuliers, que la jurisprudence valide l'application de dispositions règlementaires préexistantes, par exemple dans l'attente de l'intervention d'un décret d'application de dispositions législatives nouvelles, sans lesquelles ces dernières, entrées en vigueur, ne seraient pas applicables (cf. CE, Section, 12 mars 1971, Sté Schering France, n°79895, A). Plus généralement sur l'inapplicabilité malgré leur maintien dans l'ordonnancement juridique de dispositions réglementaires devenues incompatibles avec des dispositions législatives nouvelles voyez les conclusions très éclairantes de Emilie Bokdam-Tognetti, CE, 21 septembre 2016,- MINISTRE DELEGUE, CHARGE DU BUDGET - SA COMPAGNIE DE SAINT-GOBAIN , n°371862, 372146, B.

Par suite, et face à cette contradiction, nous vous proposons de suivre, une fois n'est pas coutume, la position de la CAA de Lyon qui, sans exclure totalement que les titres de perception puissent être émis par le directeur général de l'OFII, comme le prévoient en effet les dispositions règlementaires précitées encore en vigueur, valide la compétence du DEPAFI sur délégation du DGEF pour émettre les TP comme le prévoit désormais les dispositions du L. 8253-1 du CT et de l'article L 626-1 du CESEDA dans leur rédaction applicable issue de la loi de finances pour 2019. La concomitance de dispositions législatives et règlementaires prévoyant respectivement un ordonnateur distinct pour les mêmes contributions, tout en précisant que le DG de l'OFII n'est qu'ordonnateur secondaire, ne nous semble pas en soi illégale. Les articles 74 et 75 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 prévoient d'ailleurs que les ministres sont seuls ordonnateurs principaux du budget principal, ainsi que la possibilité pour les ordonnateurs principaux de déléguer à des ordonnateurs secondaires dans le cadre d'une compétence fonctionnelle notamment. Par ailleurs, dans ses écritures, l'OFII, sans exciper expressément de l'illégalité des articles règlementaires désignant son DG comme ordonnateur secondaire compétent pour émettre les TP, vous demande de faire application des dispositions législatives désignant l'Etat comme ordonnateur, et de l'article 74 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, selon lequel les ministres sont seuls ordonnateurs principaux des