Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2104850

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 12 avril 2021, la société Roger Bordat, représentée par Me Cattan-Attias, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er février 2021 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a décidé la fermeture de l'établissement recevant du public " Entrepôts de l'Usine " qu'elle exploite sur le territoire de la commune de Saint-Ouen ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté est entaché d'incompétence pour décider de la fermeture de l'établissement, dès lors qu'il n'est pas démontré que le préfet aurait mis en demeure le maire de la commune compétent et qu'il n'a pas motivé ni caractérisé la défaillance du maire, qui ne saurait résulter de la seule circonstance qu'il n'aurait pas suivi l'avis défavorable rendu par la commission de sécurité ;

- il est entaché d'un défaut de motivation en l'absence de notification du procès-verbal de la sous-commission de sécurité du 4 juin 2020 et dès lors que l'exploitant n'a pas été en mesure de connaître les éléments utiles lui permettant de prendre les mesures adéquates et de réaliser les travaux prescrits par l'administration ;

- il est entaché d'erreur de droit en l'absence de notification de l'avis de la commission de sécurité en méconnaissance de l'article R. 123-49 du code de la construction et de l'habitation ;

- il est entaché d'erreur de droit dès lors que le groupe de visite de la sous-commission départementale a, à tort, considéré que les locaux relevaient de la 2ème catégorie et non de la 5ème catégorie et de ce qu'il l'a donc soumis à un dispositif de sécurité plus contraignant au regard de l'arrêté du 25 juin 1980 ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation et est disproportionné par rapport à l'objectif de sécurité poursuivi.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 novembre 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité ;

- l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 mai 2023 :

- le rapport de M. Breuille,

- les conclusions de M. Terme, rapporteur public.

Les parties n'étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. La société Roger Bordat exploite sur le territoire de la commune de Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis) un établissement recevant du public du type " M " (magasins de vente, centre commerciaux) au sens de l'arrêté du 25 juin 1980 susvisé, en tant qu'entrepôts commerciaux sous l'enseigne " Entrepôts de l'Usine ". Il comporte deux surfaces de vente, au rez-de-chaussée et au sous-sol du bâtiment, destinées à la vente de marchandises pour des brocanteurs professionnels, notamment du mobilier, et ouvertes les mercredi, jeudi et vendredi de 6 heures à midi. La commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité a rendu, le 3 mai 1996 puis le 21 décembre 2016 et à la suite de visites des 30 avril 1996 et 21 décembre 2016, des avis défavorables. Par un courrier du 18 janvier 2017, le maire de Saint-Ouen a invité la société Roger Bordat à établir dans un délai de trois mois un audit de sécurité. Après une nouvelle visite, en groupe technique, de la sous-commission départementale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur le 2 juin 2020, la commission départementale de sécurité et d'accessibilité a rendu un nouvel avis défavorable le 4 juin 2020. L'établissement a été mis en demeure par courrier du 11 juin 2020 de réaliser dans un délai de trois mois l'ensemble des travaux demandés et de prendre immédiatement les mesures permettant d'assurer la sécurité de l'établissement ou de faire procéder à la levée de l'ensemble des anomalies constatées par la sous-commission départementale de sécurité, listées dans le courrier. Par un arrêté du 1er février 2021 dont la société Roger Bordat demande l'annulation, le préfet de la Seine-Saint-Denis a décidé la fermeture de l'établissement au public à compter de sa notification, en conditionnant sa réouverture à une mise en conformité de l'établissement consistant en la levée des anomalies relevées par la commission à la suite de la visite du 2 juin 2020 et dans son avis du 4 juin suivant, à une étude, par la sous-commission, du dossier relatif à la levée des anomalies et à un arrêté municipal d'autorisation d'ouverture au public, en indiquant qu'en cas de non-exécution, l'exploitant ou le propriétaire sera redevable d'une astreinte d'un montant de 500 euros par jour de retard.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation, alors applicable : " I- Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité. / L'arrêté de fermeture est pris après mise en demeure restée sans effet de l'exploitant ou du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti. / II. - L'arrêté de fermeture mentionné au I peut prévoir que l'exploitant ou le propriétaire est redevable du paiement d'une astreinte par jour de retard en cas de non-exécution de la décision ordonnant la fermeture de l'établissement dans un délai fixé par l'arrêté de fermeture () ". L'article R. 123-52 de ce code, alors applicable, dispose que : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution ". Aux termes de l'article R. 123-28 de ce code, alors en vigueur : " Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d'entre elles, ainsi que dans tous les cas où il n'y est pas pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives à la sécurité dans les établissements recevant du public. / Ce droit n'est exercé à l'égard des établissements d'une seule commune ou à l'égard d'un seul établissement qu'après qu'une mise en demeure adressée au maire est restée sans résultat ".

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Seine-Saint-Denis a, par un courrier du 23 octobre 2020, mis en demeure le maire de Saint-Ouen de fermer l'établissement dans un délai de quinze jours. Cette mise en demeure est, dès lors que le maire de Saint-Ouen n'a pas fermé l'établissement, restée sans résultat, en dépit de la circonstance que la société requérante a, par un courrier du 4 novembre 2020, quant à elle sollicité un délai supplémentaire pour remédier à l'ensemble des anomalies. La circonstance que l'avis rendu par la commission ne soit pas conforme et ne liait donc pas le maire de Saint-Ouen est à cet égard dépourvue d'incidence. Dans ces conditions, le préfet pouvait compétemment, sur le fondement de l'article R. 123-28 du code de la construction et de l'habitation, après mise en demeure adressée au maire restée sans résultat, se substituer au maire pour prononcer, le 1er février 2021, la mesure de fermeture en litige. Le moyen tiré de l'incompétence du préfet n'est donc pas fondé et doit par suite être écarté.

4. En deuxième lieu, l'arrêté en litige vise les dispositions pertinentes des articles L. 123-4 et suivants du code de la construction et de l'habitation, ainsi que l'article R. 123-28 de ce code. Il vise également l'avis défavorable émis par la sous-commission départementale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur lors de la séance plénière du 4 juin 2020 à la suite de la visite en groupe technique du 2 juin 2020. Si la société requérante soutient qu'elle n'a pas été en mesure de connaître les éléments utiles lui permettant de prendre les mesures adéquates et les travaux prescrits, elle se borne à soutenir que l'avis rendu par la sous-commission le 4 juin 2020 ne lui a pas été notifié alors que cette circonstance est sans incidence sur le caractère suffisant de cette motivation. En tout état de cause, alors même que l'article R. 123-52 du code de la construction et de l'habitation prévoit que l'arrêté, dans l'hypothèse où des aménagements et travaux sont nécessaires pour que l'établissement soit ouvert au public, fixe la nature de ceux-ci et les délais dans lesquels ils doivent être exécutés, la mise en demeure qui a été adressée à la société requérante le 11 juin 2020 mentionnait avec précision les anomalies auxquelles la société devait remédier. [0]Dès lors, cette société a été mise à même de connaître la nature des aménagements et travaux à réaliser, quand bien même l'avis défavorable rendu par la sous-commission le 4 juin 2020, mentionné dans l'arrêté en litige, n'était pas annexé à celui-ci ni à la mise demeure. Le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté en litige doit, par suite, être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-49 du code de la construction et de l'habitation : " Les exploitants sont tenus d'assister à la visite de leur établissement ou de s'y faire représenter par une personne qualifiée. / A l'issue de chaque visite, il est dressé un procès-verbal. Le maire notifie le résultat de ces visites et sa décision aux exploitants soit par la voie administrative, soit par lettre recommandée avec accusé de réception () ". Aux termes de l'article 41 du décret du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité : " Un compte rendu est établi au cours des réunions de la commission ou, à défaut, dans les huit jours suivant la réunion. Il est signé par le président de séance et approuvé par tous les membres présents ". L'article 42 de ce décret prévoit que : " Le président de séance signe le procès-verbal portant avis de la commission pour les attributions prévues à l'article 2. Ce procès-verbal est transmis à l'autorité investie du pouvoir de police ". Aux termes de l'article 49 de ce décret, qui prévoit des dispositions spécifiques applicables pour les établissements recevant du public : " La commission ou sous-commission compétente pour la protection contre les risques d'incendie et de panique est chargée de réaliser les visites mentionnées aux chapitres II et III du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. / Le préfet peut créer un groupe de visite de la sous-commission départementale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur. / Le préfet peut également créer un groupe de visite de la commission d'arrondissement, intercommunale ou communale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité. / Le groupe de visite établit un rapport à l'issue de chaque visite. Ce rapport est conclu par une proposition d'avis. Il est signé de tous les membres présents en faisant apparaître la position de chacun. Ce document permet aux commissions mentionnées au présent article de délibérer ".

6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté de fermeture en litige a été précédé d'une " visite en groupe technique " le 2 juin 2020 puis d'un avis défavorable émis par la sous-commission départementale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur lors de la séance plénière du 4 juin 2020, cette visite et cet avis étant matérialisés par deux procès-verbaux versés en défense. Si la société requérante fait valoir que l'avis rendu par la sous-commission le 4 juin 2020 ne lui a pas été notifié et qu'elle n'a été rendue destinataire que du rapport du groupe de visite comportant une proposition d'avis, dont il a constant qu'il a été notifié à la société requérante via la mise en demeure le 11 juin 2020, aucune des dispositions citées aux points 2 et 5 n'imposent de notifier l'avis de la sous-commission à l'exploitant. En mettant en demeure la société requérante et en reprenant, dans le courrier de mise en demeure, les anomalies relevées par la commission lors de sa visite, le maire a notifié le résultat de ces visites conformément aux dispositions de l'article R. 123-49 du code de la construction et de l'habitation alors applicable. Par ailleurs, à supposer que la société requérante fasse également valoir que ce rapport ne comporte pas la position de chacun des membres, l'avis émis par le groupe de visite dans le procès-verbal correspondant, défavorable à la poursuite de l'exploitation, a été émis à l'unanimité de ses membres. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit donc être écarté dans toutes ses branches.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation, alors applicable : " Les établissements sont, en outre, quel que soit leur type, classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. / Les règles de calcul à appliquer sont précisées, suivant la nature de chaque établissement, par le règlement de sécurité. / Pour l'application des règles de sécurité, il y a lieu de majorer l'effectif du public de celui du personnel n'occupant pas des locaux indépendants qui posséderaient leurs propres dégagements. / Les catégories sont les suivantes : / 1ère catégorie : au-dessus de 1500 personnes ; / 2e catégorie : de 701 à 1500 personnes ; / 3e catégorie : de 301 à 700 personnes ; / 4e catégorie : 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5e catégorie ; / 5e catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R. 123-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation ". Aux termes de l'article M 1 de l'arrêté du 25 juin 1980 susvisé concernant les établissements de type " M " A de vente, centres commerciaux. : " Etablissements assujettis / § 1. Les dispositions particulières du présent chapitre sont applicables aux magasins, locaux ou aires de vente, centres commerciaux, etc., dans lesquels l'effectif du public est supérieur ou égal à l'un des chiffres suivants : / - 100 personnes en sous-sol ou en étages, en galeries et autres ouvrages en surélévation ; / - 200 personnes au total / § 2. Pour l'application des mesures contenues dans le présent chapitre, il faut entendre par centre commercial tout établissement comprenant un ensemble de magasins de vente, et éventuellement d'autres établissements recevant du public, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos () ". L'article M 2 de cet arrêté prévoit que : " Calcul de l'effectif § Paragraphe 1. L'effectif théorique du public susceptible d'être admis dans les magasins et centres commerciaux est déterminé en fonction de la surface de vente de la façon suivante : / a) Règle générale : / L'effectif théorique du public admis est déterminé selon la densité d'occupation suivante : / - au sous-sol, au rez-de-chaussée et au 1er étage, une personne pour 3 mètres carrés ; () / b) Centres commerciaux : / Dans les centres commerciaux, l'effectif total du public susceptible d'être admis est déterminé selon la densité d'occupation suivante : / - pour les mails : une personne pour 5 mètres carrés de leur surface totale ; / - pour les locaux de vente : conformément aux dispositions fixées au a ci-dessus. Toutefois, dans les boutiques d'une surface inférieure à 300 mètres carrés, l'effectif du public est décompté, quel que soit le niveau, à raison d'une personne pour 6 mètres carrés ; / d) A de vente exclusivement réservés aux professionnels : l'effectif théorique du public peut être déterminé suivant la déclaration contrôlée du chef d'établissement ; () ".

8. Il ressort des pièces du dossier que l'établissement, composé d'un rez-de-chaussée de 2 617 mètres carrés et d'un sous-sol de 1 400 mètres carrés, constitue un magasin de vente de marchandises, en particulier de meubles, à destination de brocanteurs professionnels. La sous-commission de sécurité a considéré, tant en 1996 qu'en dernier lieu lors de sa visite du mois de juin 2020, que l'établissement, susceptible d'accueillir 973 personnes, dont 258 au sous-sol et 715 au rez-de-chaussée, était classé en 2ème catégorie. La société requérante soutient qu'elle doit être classée en 5ème catégorie dès lors qu'en tant que " magasins de vente exclusivement réservés aux professionnels ", l'effectif théorique du public peut être déterminé suivant la déclaration contrôlée du chef d'établissement, la société déclarant en l'espèce, au titre de l'effectif des professionnels susceptibles d'être présents dans l'établissement, 225 personnes, outre 45 personnes d'effectif. Cependant, la société requérante ne verse au dossier aucune pièce de nature à étayer le caractère à tout le moins vraisemblable de ses déclarations. Par ailleurs et en tout état de cause, la circonstance que la commission aurait à tort classé l'établissement en cause, de type " M ", en 2ème catégorie en tant que " centre commercial " au lieu, selon la société requérante, de le classer en 5ème catégorie, le marché étant interdit au public et accessible seulement aux professionnels, est à elle-seule sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige dès lors que la société requérante ne démontre pas que les irrégularités relevées à son encontre, en particulier listées dans la mise en demeure qu'elle a reçue, ne lui seraient pas opposables, quand bien même ni cette mise en demeure ni la sous-commission n'a précisé le fondement précis, résultant du code de la construction et de l'habitation ou du règlement de sécurité applicable, de ces manquements. Le moyen tiré de l'erreur de droit invoquée doit, dans ces conditions, être écarté.

9. En cinquième lieu, la société requérante se prévaut, pour soutenir que la décision est entachée d'erreur d'appréciation et de disproportion, de ce qu'elle a réalisé en 2018 des travaux sur le système de sécurité incendie, incluant la mise en place d'un équipement d'alarme de type 1 ayant donné lieu à l'établissement d'un rapport de vérification technique, des travaux de désenfumage mécanique du mail et des cellules du sous-sol en 2020, ayant également fait l'objet d'un rapport de vérification technique, et de la mise en place d'un éclairage de sécurité en 2020. Cependant, elle se borne, pour justifier de la réalisation effective de travaux, à fournir un tableau intitulé " remise en conformité d'un ensemble commercial L'Usine ", faisant apparaître un calendrier de travaux indiquant que certains de ceux-ci ont été réalisés entre 2018 et 2020, que d'autres sont engagés pour 2021 alors que d'autres se voient dédier un budget spécifique sur la période 2022-2026. Ce faisant, elle n'établit pas que les travaux précités ont été effectivement réalisés et qu'ils ont fait l'objet de vérifications techniques. Au demeurant, il ressort des éléments fournis par le préfet en défense que les rapports de vérification techniques versés en dernier lieu ont été considérés comme insuffisants par l'administration. En outre, la requérante, en se bornant à se prévaloir des travaux mentionnés, ne critique pas utilement la totalité des nombreuses anomalies relevées à son encontre à l'issue de la visite de la commission du mois de juin 2020, lesquelles étaient pour un grand nombre d'entre elles déjà présentes dès 1996. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté de fermeture serait entaché d'erreur d'appréciation ou de disproportion.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de la société Roger Bordat doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

11. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Dès lors, les conclusions présentées à ce titre par la société requérante doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Roger Bordat est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Roger Bordat et au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Gauchard, président,

Mme Caron-Lecoq, première conseillère,

M. Breuille, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023.

Le rapporteur,

L. Breuille

Le président,

L. Gauchard La greffière,

S. Jarrin

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.