Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2107375

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires en réplique, enregistrés les 1er juin 2021 et 28 avril, 19 mai et 2 juin 2022, la société civile immobilière (SCI) Bagnolet Marcel Lemierre, représentée par Me du Granrut, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 2 décembre 2020 par laquelle le maire de Bagnolet a rejeté sa demande de permis de construire enregistrée sous le PC n° 93006 20 B0009 pour la construction de trois bâtiments d'une résidence de jeunes actifs, étudiants et chercheurs en R+11 (441 unités de vie) et d'un hôtel en R+10 (199 chambres) et 2 niveaux de parkings sur un terrain sis 308 rue Etienne Marcel sur le territoire de la commune de Bagnolet, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux du 29 janvier 2021 ;

2°) d'annuler l'arrêté de refus d'autorisation de travaux en date du 30 novembre 2020 ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Bagnolet de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bagnolet une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- l'arrêté de refus de permis de construire est illégal dès lors qu'il intègre des motifs qui n'avaient pas été opposés par le passé ;

- cet arrêté est illégal dès lors qu'il intègre une décision de refus d'autorisation de travaux qui est elle-même illégale ;

- les motifs tirés de la méconnaissance des articles UGCS4-2-2, UGCS4-4, UCGC12-2 du plan local d'urbanisme et R. 111-2 du code de l'urbanisme, et de l'incohérence du projet avec l'étude d'impact ne sont pas fondés.

Par quatre mémoires en défense, enregistré les 22 mars et 11 mai, 25 mai et 10 juin 2022, la commune de Bagnolet, représentée par Me Rivoire, conclut, d'une part, au rejet de la requête et, d'autre part, à ce qu'il soit mise à la charge de la SCI Bagnolet Marcel Lemierre la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Weidenfeld, présidente-rapporteure,

- les conclusions de M. Löns, rapporteur public ;

- et les observations de Me Achour, pour la SCI Bagnolet Marcel Lemierre, et de Me Santangelo, pour la commune de Bagnolet.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Bagnolet Marcel Lemierre a déposé, le 14 mai 2020, une demande de permis de construire enregistrée sous le PC n° 93006 20 B0009 pour la construction d'un immeuble composé d'une résidence de jeunes actifs, étudiants et chercheurs en R+11 (441 unités de vie) et d'un hôtel en R+10 (199 chambres) et 2 niveaux de parkings sur un terrain sis 308 rue Etienne Marcel sur le territoire de la commune de Bagnolet. Par un arrêté du 30 novembre 2020, le maire de cette commune, agissant au nom de l'Etat, a rejeté la demande d'autorisation de travaux relatifs à ces établissements recevant du public. Par ailleurs, par un arrêté du 2 décembre 2020, le maire de cette commune a rejeté la demande de permis de construire. Par la présente requête, la SCI Bagnolet Marcel Lemierre demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler ces arrêtés, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux du 29 janvier 2021 dirigé contre le refus de permis de construire.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus de permis de construire :

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme :

2. Les requérants soutiennent que la décision attaquée est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle fait suite un précédent refus de permis de construire fondé sur des motifs différents.

3. Les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, introduites par l'article 108 de la loi du 6 août 2015, visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 qu'elles ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition.

4. Toutefois l'article L. 424-3 ayant pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre des seuls projets jugés conformes aux règles d'urbanisme, ses dispositions ne font pas obstacle à ce que l'administration, qui aurait d'ailleurs la possibilité de solliciter une substitution de motifs en cas de recours juridictionnel, oppose des motifs nouveaux à une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur un projet modifié à la suite d'un précédent refus non censuré par le juge, sous réserve que ces motifs nouveaux ne révèlent pas des manœuvres dilatoires de nature à entacher la décision de détournement de pouvoir.

5. Par suite, si un refus de permis de construite a été précédemment opposé à

la SCI Bagnolet Marcel Lemierre sur le terrain d'assiette du projet, le maire de Bagnolet pouvait légalement fonder la décision attaquée sur de nouveaux motifs qui n'avaient pas été alors portés à la connaissance de la société requérante et tirés de la non-conformité du projet aux dispositions des articles UGCS4-2-2, UGCS4-4, UCGC12-2 du plan local d'urbanisme de Bagnolet, R. 111-2 du code de l'urbanisme, et de l'incohérence du projet avec l'étude d'impact, dont il n'est pas même allégué qu'ils révèleraient des manœuvres dilatoires.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité invoquée :

6. Aux termes de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 143-2 du code de la construction et de l'habitation ". L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.

7. S'il ressort des termes de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme, repris à l'article R. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, que lorsque le maire délivre un permis de construire un établissement recevant du public, ce dernier tient lieu de l'autorisation de travaux, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucun autre texte législatif ou réglementaire, que le maire ne pourrait pas, lorsqu'il refuse un permis de construire un établissement recevant du public, refuser également, par une décision distincte, l'autorisation de travaux sollicitée. Dans ce cas, cette dernière décision ne peut pas être regardée comme constituant la base légale du refus de permis de construire, lequel n'a pas non plus été pris pour son application. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la décision du 30 novembre 2020 par laquelle le maire de la commune de Bagnolet, au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer une autorisation de travaux ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne les motifs de la décision attaquée :

8. En premier lieu, aux termes de l'article UGCS4-2-2 du plan local d'urbanisme de la commune de Bagnolet : " Quelle que soit l'opération d'aménagement, l'imperméabilisation et le ruissellement engendrés devront être quantifiés afin de mesurer les incidences sur les volumes d'eau à transiter dans les réseaux communaux et départementaux. Aucun débit supplémentaire ne sera accepté dans les réseaux. Les rejets supplémentaires devront faire l'objet d'une technique de rétention alternative ou bien d'une technique de non-imperméabilisation, adaptable à chaque cas. Pour un souci de pérennité du dispositif, les rétentions seront réalisées, en priorité, à ciel ouvert en fonction des opportunités et intégrées au parti architectural et paysager ".

9. D'une part, pour refuser la délivrance du permis litigieux, le maire s'est notamment fondé sur les circonstances que le projet n'avait pas quantifié l'imperméabilisation et le ruissellement qu'il pourrait engendrer et que le volume du bassin de rétention prévu pour maîtriser le ruissellement des eaux pluviales était insuffisant. Toutefois, il ressort du document intitulé " PC13 Etude hydraulique et gestion des eaux pluviales " que le ruissellement et l'imperméabilisation engendrés par le projet litigieux ont été quantifiés. En outre, il ressort du plan PC A1 du R-2 du dossier de permis de construire, ainsi de l'étude d'impact, qu'un bassin de rétention, d'une superficie de 37, 17 m2, permettant de stocker un volume de 69 m3 est prévu à l'étage R-2 du projet.

10. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. La commune de Bagnolet fait valoir, dans ses écritures en défense, que le projet méconnaît les dispositions de l'article UGCS4-2-2 précité dès lors que la requérante n'a pas cherché à réaliser, en priorité, la rétention à ciel ouvert. Dès lors que la SCI Bagnolet Marcel Lemierre ne produit aucun élément de nature à attester qu'elle aurait cherché à réaliser, en priorité, la rétention à ciel ouvert, le maire aurait pu légitimement se fonder sur ce motif pour refuser la demande de permis litigieuse.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article UGCS4-4 du plan local d'urbanisme de la commune de Bagnolet : " A l'occasion de toute construction, est créé un local de rangement des containers à ordures adapté au tri sélectif en vigueur sur la commune ".

13. D'une part, il est constant que le projet prévoit deux locaux à ordures ménagères d'une superficie de 65 m², s'agissant de la résidence, et de 15,76 m², s'agissant de l'hôtel, ainsi qu'un local pour les encombrants de 46,4 m². D'autre part, si la commune de Bagnolet soutient que ces locaux sont sous-dimensionnés, elle se borne, pour en justifier, à invoquer l'avis défavorable émis le 10 août 2020 par la direction prévention et valorisation des déchets d'Est Ensemble, alors que, dans un courriel du 25 septembre 2018, cette même direction avait alors estimé que, pour la résidence, des superficies de 64,4 m² et de 46,4 m², au titre respectivement des locaux ordures ménagères et encombrants, étaient nécessaires. Par suite, dès lors que la commune n'apporte aucun élément permettant de considérer que le local prévu pour l'hôtel serait insuffisant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux méconnaîtrait les dispositions de l'article UGCS4-4 qui ne fixe pas de méthode de calcul à cet égard. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le maire aurait fondé sa décision sur un motif entaché d'illégalité doit être accueilli.

14. En troisième lieu, aux termes de l'article UGCS12-2 du plan local d'urbanisme de la commune de Bagnolet relatif aux " obligations de réaliser des stationnements pour vélos, deux roues motorisés et poussettes " : " Dans les constructions à destination d'habitation comprenant au moins 4 logements, il doit être créé : / des locaux dédiés aux vélos et poussettes dont la surface doit correspondre au minimum à 2% de la SDP et à 10 m2 minimum, ce ou ces locaux devant être situés en RDC. Ces locaux doivent être aisément accessibles et disposer des aménagements adaptés. / des emplacements dédiés aux deux roues motorisées dont la surface doit correspondre au minimum à 1% de la SDP. ()/ La création d'un espace dédié aux vélos, poussettes et deux roues motorisés est également imposée pour les équipements publics ou d'intérêt collectif, les constructions à destination d'hébergement hôtelier. La taille des espaces dédiés doit être adaptée à la nature de l'équipement, à son mode de fonctionnement ". Aux termes de l'article UGCS12-1 du plan local d'urbanisme précité : " les résidences étudiantes et de personnes âgées sont assimilées à de l'hébergement hôtelier. Les besoins en stationnement seront calculés selon la règle relative à ce dernier, nonobstant la destination déclarée ". Il résulte des dispositions précitées que la création d'un espace dédié aux vélos, poussettes et deux roues motorisés est imposée aussi bien pour les résidences étudiantes que pour les constructions à destination d'hébergement hôtelier et que sa surface minimale, qui n'est pas définie par le plan local d'urbanisme, doit être adaptée à la construction.

15. Pour l'application des dispositions d'un règlement d'un plan local d'urbanisme déterminant les obligations en matière d'aires de stationnement, il convient, en cas de travaux donnant plusieurs destinations à une même construction, et sous réserve de dispositions particulières prévues dans ce cas par le règlement, de calculer distinctement puis de cumuler le nombre de places de stationnement exigées pour chacune des nouvelles destinations qu'aura la construction à l'issue des travaux autorisés.

16. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit, d'une part, un local dédié aux vélos et poussettes, situé dans la résidence, d'une superficie de 27 m2, d'autre part, une rampe située au sous-sol au niveau du parking d'une superficie de 106 m2 destinée aux deux roues motorisés. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et qu'il n'est d'ailleurs pas allégué, que des vélos pourraient stationner dans la surface dédiée aux deux roues motorisés, le projet ne prévoit, pour l'ensemble de la construction, qu'une surface permettant de stationner environ 36 vélos. Par suite, eu égard à la taille et à la nature du projet, qui comprend un hôtel en R+11 et 441 logements individuels destinés à des étudiants, des chercheurs et des jeunes actifs, et en dépit de la présence de nombreuses lignes de transport en commun, le maire n'a pas entaché sa décision d'erreur d'appréciation en estimant que le projet ne prévoyait pas une surface de stationnement accessible aux vélos et poussettes suffisante et méconnaissait l'article UGCS12-2 du plan local d'urbanisme.

17. En quatrième lieu, aux termes du I de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. ". Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

18. D'une part, il est constant que l'étude d'impact réalisée en application de l'article R. 122-3 du code de l'environnement mentionne la possibilité d'une demande de dérogation aux règles relatives aux places de stationnement, qui s'établiraient sur un seul niveau, alors que la demande de permis de construire, qui n'envisage pas une telle dérogation, prévoit deux niveaux de parking. Toutefois, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que l'étude d'impact a examiné les deux scénarios, avec ou sans dérogation, et a retenu l'absence d'impact dans les deux cas.

19. D'autre part, si l'étude d'impact mentionne que le projet sera " d'environ 16 500 m2 ", alors que le dossier de permis de construire prévoit une surface de 17 497,7 m2, cette circonstance n'a ni nui à l'information complète du public, ni été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Par suite, le motif tiré de l'existence d'" incohérences entre la demande de permis de construire et l'étude d'impact " est entaché d'illégalité.

20. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. "

21. D'une part, l'arrêté, qui cite l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, indique que le projet méconnaît l'accessibilité et la sécurité publique dès lors que le maire a refusé la délivrance de l'autorisation de travaux, et fait référence à l'avis défavorable de la sous-commission d'accessibilité des personnes handicapées du 3 septembre 2020. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement.

22. D'autre part, en vertu des dispositions citées au point 20, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

23. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit quatre marches au niveau de l'entrée principale. Si le maire de la commune soutient que cette prévision porte atteinte à la sécurité publique, notamment en cas d'évacuation des personnes à mobilité réduite, il n'établit ni qu'aucune autre issue ne pourrait être empruntée, ni, en tout état de cause, que des prescriptions spéciales n'auraient pas permis d'assurer la conformité de la construction aux dispositions précitées. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est illégal.

24. Il résulte de ce qui précède que les motifs tirés de la méconnaissance par le projet de l'article UGCS4-4 du plan local d'urbanisme de Bagnolet et de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, ainsi que le motif tiré de l'incohérence du projet avec l'étude d'impact sont entachés d'illégalité. Toutefois, le maire de Bagnolet aurait pris la même décision en se fondant sur les seuls motifs tirés de ce que le projet ne respecte pas les règles prévues par les articles UGCS4-2-2 et UGC12-2 du plan local d'urbanisme précité.

25. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Bagnolet Marcel Lemierre n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 2 décembre 2020 est illégal et à en demander l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 30 novembre 2020 :

26. Dans son mémoire en réplique en date du 28 avril 2022, la SCI Bagnolet Marcel Lemierre demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 novembre 2020 par lequel le maire de la commune de Bagnolet a refusé de lui délivrer une autorisation de travaux. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la requérante avait acquis la connaissance de cette décision, qui mentionne les voies et délais de recours, au plus tard le 1er juin 2021, date d'introduction de la requête à laquelle elle était jointe. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette décision, présentées pour la première fois le 28 avril 2022, sont tardives et doivent être rejetées.

27. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction.

Sur les frais de justice :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bagnolet, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SCI Bagnolet Marcel Lemierre au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Bagnolet Marcel Lemierre la somme demandée par cette commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Bagnolet Marcel Lemierre est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnolet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Bagnolet Marcel Lemierre, à la commune de Bagnolet et au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Weidenfeld, présidente-rapporteure,

- Mme Jasmin-Sverdlin, première conseillère,

- Mme Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé

K. Weidenfeld

La première assesseure,

Signé

I. Jasmin-Sverdlin

La greffière,

Signé

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.