Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2115936

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 novembre 2021, des mémoires en réplique enregistrés les 29 mai, 20 juin et 21 juin 2022, et des pièces complémentaires enregistrées les 23 et 24 juin 2022, la SCI Feuille de Miel, représentée par Me Vidal et Me Bouhenic, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 2020-2840 du 30 novembre 2020 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré cessibles au bénéfice de l'établissement public foncier d'Ile-de-France des biens immobiliers situés aux 125 et 127-131 rue Anatole France à La Courneuve en vue de constituer une réserve foncière ;

2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de condamner l'établissement public territorial Plaine Commune aux entiers dépens.

Elle soutient :

- que l'arrêté attaqué est dépourvu de base légale en tant qu'il est fondé sur une déclaration d'utilité publique illégale ; qu'ainsi, les membres du conseil territorial de l'établissement public territorial Plaine Commune n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance du 9 avril 2019, dans la mesure où les documents mis à leur disposition ne satisfaisaient pas aux exigences des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- que la composition du dossier d'enquête publique était irrégulière, dès lors qu'un dossier d'enquête simplifié tel que prévu par les dispositions de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation a été utilisé, alors qu'un dossier d'enquête normal tel que prévu par les dispositions de l'article R. 112-4 aurait dû l'être, que le projet envisagé par la collectivité était déjà précisément défini, qu'elle maîtrisait déjà l'emprise foncière, dans la mesure où la parcelle déclarée cessible était déjà classée en emplacement réservé par le plan local d'urbanisme de la commune de La Courneuve, qu'il n'y avait aucune urgence à l'acquérir, et que ces circonstances révèlent un détournement de procédure ;

- que l'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser jointe au dossier d'enquête a été réalisée sur la base d'une surface erronée, dès lors que la parcelle déclarée cessible est d'une superficie de 19 185 m² et non de 19 162 m² ; qu'au demeurant, l'estimation réalisée est manifestement sous-évaluée ; qu'enfin, l'estimation sommaire des dépenses ne tient pas compte des coûts de dépollution des sols ;

- que le déroulement de l'enquête publique est irrégulier, dès lors que ni la notice explicative, ni le rapport du commissaire-enquêteur ne faisaient état des jours et des heures de consultation du dossier d'enquête publique, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'environnement et que l'avis du commissaire-enquêteur n'était pas suffisamment motivé ;

- que le projet de création d'une réserve foncière, déclaré d'utilité publique, qui prévoit la création de logements, dont 30 % de logements sociaux, d'un groupe scolaire, de locaux d'activités, ainsi que le prolongement d'une rue, ne répond pas à une finalité d'intérêt général, dès lors qu'il n'est nullement justifié d'une forte augmentation de la population à La Courneuve, que le lien entre l'augmentation de la population et le besoin de construire un nouveau groupe scolaire n'est qu'hypothétique, que les réalisations envisagées demeurent très vagues, que la mise en œuvre d'une procédure d'acquisition amiable ou l'exercice du droit de préemption pouvaient suffire à acquérir la parcelle sans avoir recours à l'expropriation, et que la procédure d'expropriation porte une atteinte disproportionnée à sa propriété privée au regard de l'objectif poursuivi ;

- que le recours à la procédure d'expropriation est constitutif d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la SCI Feuille de Miel ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 mars et 7 juin 2022, l'établissement public foncier d'Ile-de-France, représenté par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la SCI Feuille de Miel une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la SCI Feuille de Miel ne sont pas fondés.

Vu :

- l'arrêté attaqué ;

- l'avis envoyé aux parties, en date du 25 avril 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, informant les parties que l'affaire était susceptible d'être inscrite au rôle d'une audience du deuxième semestre 2022 et que la clôture d'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 30 mai 2022 ;

- l'ordonnance du 4 juillet 2022 portant clôture immédiate de l'instruction ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hardy, rapporteure ;

- les conclusions de M. Löns, rapporteur public ;

- les observations de Me Vidal, représentant la SCI Feuille de Miel, et de Me Ricard, représentant l'établissement public foncier d'Ile-de-France.

Une note en délibéré a été enregistrée pour la SCI Feuille de Miel le 27 décembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 avril 2019, le conseil territorial de l'établissement public territorial Plaine Commune (EPT PC) a approuvé la création d'une réserve foncière intégrant deux parcelles cadastrées n° AM91 et n° 1M72 situées aux 125 et 131 rue Anatole France à La Courneuve en vue de la réalisation de logements, d'un équipement scolaire, de locaux d'activités économiques et du prolongement d'une rue. Par un arrêté n° 2020-1005 du 12 mai 2020, le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d'utilité publique l'acquisition, à l'amiable ou par voie d'expropriation, des immeubles nécessaires à la constitution de cette réserve foncière. Par un arrêté n° 2020-2840 du 30 novembre 2020, cette même autorité a déclaré cessibles pour cause d'utilité publique, au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) les deux parcelles cadastrées n° AM91 et 1M72 nécessaires à la constitution de cette réserve foncière. La SCI Feuille de Miel, propriétaire de la parcelle n° AM91, demande l'annulation de ce dernier arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

- S'agissant de la légalité de la délibération du conseil territorial de l'EPT PC du 9 avril 2019 :

2. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. L'arrêté de cessibilité tendant à l'acquisition, par voie d'expropriation, des terrains nécessaires à la réalisation d'une réserve foncière n'est pas un acte pris pour l'application de la délibération du conseil territorial de l'EPT PC du 9 avril 2019 approuvant un projet de création d'une réserve foncière pour la programmation urbaine prévisionnelle comprenant un équipement scolaire municipal, des logements, un prolongement de rue et des locaux d'activités économiques sur le secteur dit " ex-Drouin " à La Courneuve au profit de l'EPF d'Ile-de-France et autorisant le président de l'EPT PC à solliciter auprès du préfet de la Seine-Saint-Denis l'ouverture d'une enquête publique conjointe et préalable, cette délibération ne constituant pas davantage la base légale de cet arrêté. Dès lors, la SCI Feuille de Miel ne peut utilement exciper de l'illégalité de la délibération du conseil territorial de l'EPT PC du 9 avril 2019 pour contester la légalité de l'arrêté de cessibilité attaqué.

- S'agissant de la légalité de la déclaration d'utilité publique du 12 mai 2020 :

3. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4, les sociétés publiques définies à l'article L. 327-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ".

4. Aux termes de l'article L. 1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête et qu'il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées ". Aux termes de l'article R. 112-4 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ". Aux termes de l'article R. 112-5 de ce même code : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ".

5. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'opération projetée vise à la constitution d'une réserve foncière en vue de la construction d'un équipement scolaire municipal, de logements, dont 30 % de logements sociaux, de locaux d'activités économiques, et d'un prolongement de rue. A la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique a été engagée, si la localisation ainsi que la nature du projet étaient connues, les caractéristiques principales des ouvrages n'étaient pas définies et il est établi qu'elles ne pouvaient l'être, au regard de la dynamique démographique et urbaine de la commune de La Courneuve et des anciennes activités industrielles menées sur la parcelle n° AM91, sans études complémentaires du site, notamment une étude urbaine ainsi qu'une étude de la pollution des sols. Ainsi, compte tenu de l'importance de l'opération d'aménagement projetée et de l'impossibilité de définir la consistance des aménagements nécessaires sans études complémentaires, le préfet de la Seine-Saint-Denis pouvait légalement suivre la procédure prévue à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

6. D'autre part, les dispositions rappelées au point 4 n'imposent nullement à la collectivité souhaitant constituer une réserve foncière de justifier d'une situation d'urgence pour requérir l'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation de ce projet, dès lors qu'elle justifie de la réalité d'un projet d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article

L. 300-1 du code de l'urbanisme, comme c'est le cas en l'espèce, ainsi qu'il ressort du point 5.

7. En deuxième lieu, l'estimation sommaire des dépenses que doit comporter le dossier soumis à enquête a pour but de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, revêtent un caractère d'utilité publique.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la maitrise foncière des parcelles nécessaires au projet implique un coût total évalué, dans l'estimation sommaire des dépenses jointe au dossier, à 7 550 000 euros, dont 5 317 455 euros au titre de l'acquisition de la parcelle n° AM91, dont la SCI Feuille de Miel est propriétaire. Cette dernière fait valoir que l'estimation sommaire des coûts d'acquisition de cette parcelle est erronée, dans la mesure où elle a été calculée sur la base d'une surface de 19 162 m², alors qu'elle est en réalité de 19 185 m². Il ressort des pièces du dossier que la surface retenue par le service des Domaines, de 19 162 m², correspond à la surface géographique de la parcelle, et que la surface de 19 185 m² correspond à sa contenance cadastrale, qui n'a qu'une valeur indicative. En tout état de cause, la différence entre ces deux surfaces, de seulement 24 m², ne saurait constituer une inexactitude de nature à empêcher le public de s'assurer que les travaux projetés revêtent un caractère d'utilité publique. En outre, si la requérante fait valoir que l'estimation sommaire des dépenses liées à l'acquisition de la parcelle, notamment, l'indemnité de dépossession, évaluée à 4 790 000 euros, est manifestement sous-évaluée, les éléments comparatifs dont elle se prévaut sont des propositions d'acquisition de trois promoteurs privés et ne sont pas de nature à établir le caractère erroné de l'estimation jointe au dossier d'enquête. Enfin, si la SCI Feuille de Miel soutient que l'estimation sommaire des dépenses ne fait pas état des coûts liés à la dépollution de la parcelle, d'une part, il y est expressément indiqué que l'évaluation réalisée ne tient pas compte des surcoûts éventuels liés à la recherche de pollution des sols, et, d'autre part, elle fait état d'une somme de 1 255 895 euros consacrée aux aléas divers liés à l'acquisition projetée. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le coût réel de l'opération, tel qu'il pouvait être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête publique, était, pour ces motifs, erroné.

9. En troisième lieu, la SCI Feuille de Miel soutient que l'EPT PC était assuré de maîtriser l'emprise foncière de la parcelle dont elle est propriétaire sans avoir besoin de recourir à la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, dans la mesure où cette parcelle était classée en emplacement réservé par les dispositions de l'ancien PLU de La Courneuve, alors en vigueur, et que la mise en œuvre de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique constitue un détournement de procédure. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° AM91 avait été intégrée à une servitude de localisation, et, d'autre part, cette circonstance demeure sans incidence sur la possibilité, pour l'EPT PC, d'initier une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

10. En quatrième lieu, si la requérante soutient que l'enquête publique est irrégulière, dès lors que ni la notice explicative jointe au dossier d'enquête, ni le rapport du commissaire-enquêteur ne faisaient mention des jours et des heures de consultation du dossier d'enquête par le public, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'environnement, seul l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique doit comporter de telles mentions. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique doit être écarté comme inopérant.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " () / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée () ". Il résulte de ces dispositions que le commissaire-enquêteur doit émettre un avis personnel et suffisamment motivé sur l'opération projetée.

12. Il ressort du rapport du 5 août 2019 rédigé à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 17 juin au 5 juillet 2019 par la commissaire-enquêtrice que cette dernière, après avoir rappelé et analysé les caractéristiques du projet et relaté le déroulement de l'enquête, a consigné les différentes observations émises durant celle-ci. Après avoir apprécié les avantages et inconvénients de l'opération, elle a estimé positif le bilan du projet puis a donné un avis personnel sur l'opération en précisant les raisons qui le motivaient. La circonstance que, pour justifier son appréciation positive du projet, elle s'est approprié des éléments produits par l'EPT PC au sein de la notice explicative jointe au dossier d'enquête publique ne suffit pas à remettre en cause la réalité du caractère personnel et circonstancié de cet avis. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du rapport de la commissaire-enquêtrice doit être écarté.

13. En sixième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de La Courneuve a créé, dans un contexte de progression démographique importante, deux zones d'aménagement concerté à proximité des parcelles déclarées cessibles afin de permettre la construction de 2 100 logements, et près de 600 logements ont été - ou sont sur le point d'être - livrés sur les sites Babcock, Les Pointes et Quatre routes. La commune présente également un déficit de logements sociaux et d'équipements scolaires, ces derniers ne pouvant actuellement plus accueillir d'autres élèves, faute de capacités suffisantes. La création de locaux d'activités économiques permettra également de dynamiser l'offre d'emploi sur le territoire de la commune. En outre, le secteur " ex-Drouin " est la seule zone foncière pouvant accueillir le projet au regard de sa surface, de son emplacement au cœur des quartiers Babcock, Les Pointes et Quatre Routes, de la disponibilité des terrains nus et de la proximité avec le tramway, le métro et le RER. Au vu de l'ensemble de ces éléments, il ressort des pièces du dossier que l'opération poursuit une finalité d'intérêt général.

15. Si la SCI Feuille de Miel soutient que l'EPT PC aurait dû utiliser la voie amiable ou exercer son droit de préemption urbain pour acquérir la parcelle n° AM91, d'une part, il n'était nullement tenu d'avoir recours à la voie amiable, qui, au demeurant, a été envisagée au mois de décembre 2018, à l'initiative de la requérante, afin d'évoquer un projet immobilier en partenariat avec l'ICADE, et, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette parcelle était soumise au droit de préemption urbain.

16. Il ressort également des pièces du dossier que le projet emportera le déplacement de locaux d'activités économiques situés sur la parcelle n° AM72 et la dépossession de deux propriétaires, et que le site est potentiellement pollué. Toutefois, ces inconvénients sont limités par les circonstances que la commune de La Courneuve pourra réaliser un projet urbain mixte répondant aux besoins de la population en termes de logements, d'équipements scolaires et d'emploi, et que les parcelles, eu égard à leur emplacement, à leur superficie, et à l'absence de bâti sur l'emprise, sont les seules à pouvoir accueillir un tel projet en dépossédant seulement deux propriétaires. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'expropriation pour cause d'utilité publique de la parcelle dont elle est propriétaire porte une atteinte excessive à son droit de propriété.

17. Enfin, eu égard à ce qui a été dit précédemment, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté de cessibilité attaqué.

Sur les frais liés à l'instance :

19. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme demandée par la SCI Feuille de Miel au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En outre, dès lors que la présente instance n'a donné lieu à aucun dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées par la SCI Feuille de Miel sur ce fondement doivent être rejetées.

20. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de SCI Feuille de Miel la somme de 2 000 euros que réclame l'EPFIF au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SCI Feuille de Miel est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'établissement public foncier d'Ile-de-France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Feuille de Miel, au préfet de la Seine-Saint-Denis, à la commune de La Courneuve, à l'établissement public territorial Plaine Commune et à l'établissement public foncier d'Ile-de-France.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Weidenfeld, présidente,

Mme Jasmin-Sverdlin, première conseillère,

Mme Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 janvier 2023.

La rapporteure,La présidente,

M. BK. WeidenfeldLa greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Seine Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.