Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2202889

Vu la procédure suivante :

Par une requête un mémoire, enregistrés les 18 février 2022 et 9 février 2023, la société 2 BHL Formations, représentée par Me Trennec, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 1er février 2022 par laquelle le directeur général de la caisse des dépôts et consignations a prononcé son déréférencement pour une durée de douze mois de la plate-forme " mon compte formation ", a refusé de lui payer les dossiers non encore réglés pour un montant de 35 930 euros et lui a demandé le remboursement de la somme de 2 210 euros ;

2°) de mettre à la charge de la caisse des dépôts et consignations la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence du signataire de cette décision n'est pas établie ;

- la sanction est insuffisamment motivée ;

- la commission ad hoc n'a pas reçu l'intégralité des pièces du dossier et n'a pas motivé son avis ;

- les manquements reprochés sont inexistants ;

- la fraude n'est pas établie ;

- les sanctions infligées sont disproportionnées.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 novembre 2022 et 24 mars 2024, la Caisse des dépôts et consignations, représentée par Me Nahmias, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code monétaire et financier ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marias,

- les conclusions de Mme Parent, rapporteure publique,

- les observations de Me Guena, représentant la Caisse des dépôts et consignations.

Considérant ce qui suit :

1. La société 2 BHL Formations dispense par l'intermédiaire de la plateforme " Mon compte formation " des actions de formation à la conduite des véhicules à moteur et à la sécurité routière. Par une lettre d'observations du 18 octobre 2021, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) lui a fait part d'irrégularités constatées à son encontre pour des formations déclarées entre le 1er septembre 2020 et le 30 juin 2021, susceptibles de constituer une fraude et un manquement aux conditions d'utilisation de la plate-forme, l'a informée de l'application de mesures conservatoires et invitée à formuler ses observations écrites et à produire des justificatifs. Après prolongation de la procédure et l'envoi d'un second courrier le 10 décembre 2021, la CDC, par décision du 1er février 2022, a suspendu son référencement sur cette plateforme pour une durée de douze mois, a refusé de lui payer les dossiers non encore réglés pour un montant de 35 930 euros et lui a demandé le remboursement des sommes qu'elle estime versées à tort pour un montant total de 2 210 euros. La société 2 BHL Formations demande au tribunal de prononcer l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la compétence du signataire de la décision contestée :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 518-11 du code monétaire et financier : " La Caisse des dépôts et consignations est dirigée par un directeur général nommé pour cinq ans. ". Aux termes de l'article R. 518-10 du même code : " Le directeur général peut déléguer une partie de ses pouvoirs aux agents qui occupent les emplois mentionnés à l'article R. 518-3. Il peut, y compris dans les matières dans lesquelles il a reçu délégation de pouvoir de la commission de surveillance, déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité. Il peut autoriser ces derniers à la subdéléguer dans les conditions qu'il détermine. Dans les matières dans lesquelles ils ont reçu délégation de pouvoir du directeur général, les directeurs généraux délégués et les agents mentionnés au premier alinéa peuvent déléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité et autoriser ces derniers à la subdéléguer dans les conditions qu'ils déterminent. ".

3. Par arrêté du 1er mars 2021, le directeur général de la CDC a donné délégation à M. B C, directeur de la direction des politiques sociales, à l'effet de signer tous actes dans la limite des attributions de cette direction. Par décision du 26 juillet 2021, ce dernier a subdélégué à M. D A, directeur de la formation professionnelle et des compétences, la signature de tous actes dans la limite des attributions de cette direction. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de M. A pour signer la décision attaquée, qui relève de la compétence de cette direction, manque en fait et doit être écarté.

4. Le moyen tiré de ce que la délégation de compétences " n'était pas opposable aux tiers ", non assortie des précisions permettant d'en apprécier la portée et le bien-fondé, doit être écartée.

En ce qui concerne la motivation :

5. La décision attaquée, qui revêt le caractère d'une sanction administrative, doit être motivée en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, d'une part, cette décision précise que les sanctions prises à l'encontre de la société requérante, à savoir le non-paiement des actions inéligibles, le recouvrement des sommes déjà versées, le déréférencement pour une durée de douze mois, sont fondées sur les dispositions de l'article R. 6336-6 du code du travail et de l'article 4.1 des conditions particulières d'utilisation, lesquelles complètent les conditions générales d'utilisation déterminées par la CDC. Cet article 4.1 liste, de façon non exhaustive, les manquements pouvant être reprochés aux organismes de formation et prévoit, en particulier, la répression des faits de " manœuvres frauduleuses " de ce compte ainsi que le manquement aux obligations légales imposées aux organismes de formation, griefs reprochés à la société requérante. Dans ces conditions, la décision en litige est suffisamment motivée en droit. D'autre part, la CDC rappelle les différents échanges avec l'organisme de formation et lui oppose l'inéligibilité de ses actions pour l'utilisation des crédits issus du compte personnel de formation des titulaires, lui expliquant qu'elle a financé plus de 10 % de ses actions de formation par l'intermédiaire de crédits issus du droit individuel à la formation (DIF) de titulaires disposant de crédits et ayant moins de 30 ans, une telle configuration étant légalement presque impossible, ce qui est de nature à révéler l'existence d'une fraude. La décision mentionne également en annexe 2, la liste des dossiers de formation concernés. Ainsi, elle doit être regardée comme suffisamment motivée en fait.

En ce qui concerne la régularité de la procédure :

6. Aux termes de l'article R. 6333-5 du code du travail : " La Caisse des dépôts et consignations définit dans les conditions générales d'utilisation du service dématérialisé mentionnées à l'article L. 6323-9, les engagements souscrits par les titulaires du compte personnel de formation et les prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1. ". Aux termes de l'article 13.1.1 des conditions générales d'utilisation de la plateforme " Mon compte formation " : " En présence de tout différend entre la CDC d'une part et les OF ou Titulaires de compte d'autre part, les Parties conviennent d'appliquer la présente procédure aux fins de tenter de trouver un accord amiable. La CDC adresse () à la partie en manquement, une lettre d'observations. A réception de la lettre d'observations, le Titulaire du compte ou l'Organisme de formation concerné bénéficie d'une période d'échange et de dialogue pour discuter des constats et observations adressées. Cette période est dite " Période contradictoire ". Durant cette période contradictoire, le Titulaire du compte ou l'Organisme de formation dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations écrites, apporter les précisions nécessaires, faire part d'un éventuel désaccord ou bien fournir tout document utile () ". Aux termes de l'article 4.2.2 des conditions particulières : " Le déréférencement est prononcé au terme de la période contradictoire et après consultation d'une commission ad hoc, chargée de donner un avis motivé ".

7. La CDC produit en défense l'avis rendu le 21 janvier 2022 par la commission ad hoc dont la consultation est prévue par les dispositions précitées de l'article 4.2.2 des conditions générales d'utilisation de la plateforme " Mon compte formation ". Il ressort des termes de cet avis qu'il est régulièrement motivé, tant en droit qu'en fait. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté.

8. Le moyen tiré de ce que la commission ad hoc n'aurait pas reçu l'intégralité des pièces du dossier, non assorti des précisions suffisantes, ne peut qu'être écarté - alors de surcroît que la société 2 BHL Formations, à qui il était demandé, dans le cadre de la procédure contradictoire, de produire des éléments justificatifs n'a pas répondu au courrier l'y invitant.

En ce qui concerne la légalité de la sanction contestée :

9. D'une part, aux termes de l'article R. 6333-6 du code du travail : " Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement de l'un des prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1 aux engagements qu'il a souscrits, elle peut, selon la nature du manquement, lui prononcer un avertissement, refuser le paiement des prestations, demander le remboursement des sommes qu'elle lui a indûment versées et suspendre temporairement son référencement sur le service dématérialisé mentionné à l'article L. 6323-9. Ces mesures, proportionnées aux manquements constatés, sont prises après application d'une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d'utilisation du service dématérialisé précisent. La Caisse des dépôts et consignations effectue tout signalement utile et étayé des manquements qu'elle constate auprès des autorités compétentes de l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 5151-5 de ce code : " Le compte personnel d'activité est constitué : 1° Du compte personnel de formation () ". Aux termes de l'article L. 5151-6 du même code : " I.- Chaque titulaire d'un compte personnel d'activité peut consulter les droits inscrits sur celui-ci et peut les utiliser en accédant à un service en ligne gratuit. Ce service en ligne est géré par la Caisse des dépôts et consignations () ". Aux termes de son article L. 6323-2 : " Le compte personnel de formation est comptabilisé en euros et mobilisé par la personne, qu'elle soit salariée, à la recherche d'un emploi, travailleur indépendant, membre d'une profession libérale ou d'une profession non salariée ou conjoint collaborateur, afin de suivre, à son initiative, une formation. Le compte ne peut être mobilisé qu'avec l'accord exprès de son titulaire. Le refus du titulaire du compte de le mobiliser ne constitue pas une faute. ". Aux termes de l'article L. 6323-8 du même code : " I. - Chaque titulaire d'un compte a connaissance du montant des droits inscrits sur son compte et des abondements dont il peut bénéficier en accédant à un service dématérialisé gratuit. Ce service dématérialisé donne également les informations sur les formations éligibles. Il assure la prise en charge des actions de formation de l'inscription du titulaire du compte aux formations jusqu'au paiement des prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1. () ". Aux termes de l'article L. 6323-9 du même code : " La Caisse des dépôts et consignations gère le compte personnel de formation, le service dématérialisé, ses conditions générales d'utilisation et le traitement automatisé mentionnés à l'article L. 6323-8 dans les conditions prévues au chapitre III du titre III du présent livre. Les conditions générales d'utilisation précisent les engagements souscrits par les titulaires du compte et les prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1. ". Aux termes de l'article R. 6323-1 du même code : " () III.- Le calcul des droits des salariés est effectué par la Caisse des dépôts et consignations au moyen des données issues de la déclaration sociale nominative des employeurs mentionnée à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale afin de procéder à l'alimentation de leurs comptes personnels de formation. () ". Aux termes de l'article R. 6323-3-1 du même code : " () V. - En cas de déclaration frauduleuse ou erronée, les droits inscrits au compte personnel de formation font l'objet d'un nouveau calcul opéré conformément aux dispositions de l'article L. 6323-11, sans préjudice des sanctions prévues aux articles 313-3 et 441-6 du code pénal. / Les conditions générales d'utilisation du service dématérialisé mentionnées à l'article L. 6323-9 précisent que les droits, exprimés en euros, obtenus à la suite d'une déclaration frauduleuse ou erronée ne peuvent être utilisés. Lorsque le titulaire d'un compte a tout de même utilisé de tels droits, il rembourse les sommes correspondantes à la Caisse des dépôts et consignations ou, le cas échéant, à la commission paritaire interprofessionnelle régionale mentionnée à l'article L. 6323-17-6, au terme d'une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d'utilisation précisent. ".

10. D'autre part, aux termes de l'article 3.2 des conditions générales d'utilisation de la plateforme relatif à la vérification des conditions de référencement que : " La CDC met en place, à des fins de () détection des fraudes, un système de vérification des informations fournies par l'organisme de formation. () La CDC se réserve la possibilité, après notification et à titre conservatoire, de ne pas publier ou de retirer les Offres de formation affichées () ". Selon le point 4. 1 des conditions particulières d'utilisation de la plateforme dématérialisée " Mon compte formation " applicables aux organismes de formation, les manquements d'une particulière gravité et la fraude délibérée, tels que les déclarations frauduleuses donnent lieu à une demande de remboursement de sommes indues et au non-paiement des factures portant sur des formations non éligibles ou dispensées par un organisme non habilité. L'article 4.2.1 des conditions particulières d'utilisation précise quant à lui que : " Afin de protéger les Usagers et à des fins de prévention de la fraude, la CDC se réserve la possibilité, lorsqu'un Organisme de formation fait l'objet d'une enquête par ses services ou les services de contrôles de l'Etat, notamment de : () suspendre le référencement de l'Organisme de formation sur l'Espace professionnel. Ces mesures sont déterminées par la CDC de manière proportionnée. Elles sont appliquées, au terme de la période contradictoire mentionnée à l'article 13 des CG. Cependant, et afin de préserver les intérêts des usagers et de la plateforme, la CDC peut être amenée à procéder à la mise en œuvre immédiate de ces mesures de sauvegarde, dont le déréférencement de la plateforme dans les cas les plus graves et engager la procédure contradictoire ensuite. ". Selon l'article 6.1 de ces conditions : " Le règlement intervient à l'issue de la validation du service fait et cela sur transmission : / - des données de facturation produites par l'Organisme de formation ; / - de la confirmation par le Stagiaire de l'exécution du service, si elle est disponible ; / - des pièces justificatives, le cas échéant. ". En vertu de l'article 6.7 de ces conditions : " La CDC procède au règlement des sommes dues à l'Organisme de formation dans un délai qui ne peut dépasser 30 (trente) jours calendaires à compter de la date de réception complète des données de facturation et des éventuelles pièces justificatives demandées sous réserve que la demande de paiement soit conforme, c'est-à-dire après la validation du service fait par la CDC. / La CDC se réserve le droit, après notification, de suspendre le versement des sommes dues à l'Organisme de formation en cas de non-transmission des données de facturation ou des pièces justificatives éventuellement demandées, visées dans les CG aux fins de vérifier l'exécution effective de l'Action de formation. La CDC peut, en cas de sommes indument versées à l'Organisme de formation, procéder au recouvrement de ces sommes indues en déduction de prochains règlements. (). ". Selon le point 9.4 des conditions particulières d'utilisation de la plateforme applicable aux titulaires du compte : " Le calcul des droits du titulaire de compte et l'alimentation de son compte peuvent générer des indus. / Ces indus peuvent notamment être la conséquence () de déclarations tardives ou inexactes de titulaires de compte, d'omissions de sa part ou encore de fraudes. En cas de décision de récupération d'indu, le remboursement est réalisé par retenue sur les sommes présentes ou à venir, mentionnées sur le Compte Personnel de Formation du titulaire, sauf à ce que l'indu ait été remboursé par paiement du titulaire de compte. () ".

11. Il résulte des dispositions précitées que le compte personnel de formation permet aux actifs de s'inscrire à une session de formation qualifiante ou certifiante proposée par un organisme de formation référencé sur la plateforme dématérialisée dénommée " Mon Compte Formation ". Ce dispositif de financement public de formation professionnelle permet le règlement, par la CDC, du prix de la formation tel qu'indiqué par l'organisme de formation et validé par le titulaire de compte avant son inscription et son entrée en formation. Ce règlement intervient à l'issue de la validation du service fait, sur transmission des données de facturation produites par l'organisme de formation, de la confirmation par le stagiaire de l'exécution du service, si elle est disponible et, le cas échéant, des pièces justificatives. Ce dispositif s'est substitué au " droit individuel à la formation ", qui jusqu'en 2015, permettait aux salariés d'acquérir des heures de formations rémunérées ou indemnisées par l'employeur, dans la limite de vingt heures par an et sans cumul possible au-delà de cent vingt heures. Les heures de " droit individuel à la formation " ont alors été converties en euros sur la base d'un tarif horaire de 15 euros, de sorte que, eu égard au plafond de cent vingt heures, les droits acquis annuellement au titre de " droit individuel à la formation " ne pouvaient excéder 1 800 euros. Les formations dispensées à des stagiaires dont le compte n'est pas créditeur n'ont, dans ces conditions, pas vocation à être prises en charge par le tiers payeur qu'est la CDC mais ont vocation à être supportées par le stagiaire, le remboursement des sommes indues devant, en principe, être réalisé par retenue sur les sommes présentes ou à venir, mentionnées sur le compte personnel de formation du titulaire. Toutefois, lorsque l'organisme de formation savait ou aurait dû savoir que le titulaire du compte ne pouvait justifier de crédits permettant la prise en charge des formations facturées, les sommes ainsi prises en charge doivent être regardées comme indument versées à l'organisme de formation par la CDC, qui peut procéder au recouvrement de ces sommes indues en les déduisant des règlements à venir.

12. Il ressort des pièces du dossier que la CDC a constaté que plus de 10 % des actions de formation facturées par la société requérante visaient des personnes de moins de trente ans titulaires de crédits issus du " droit individuel à la formation " supérieur à 1 800 euros. Elle a constaté que le dépassement de ce plafond était impossible, a estimé que la probabilité statistique que des titulaires de moins de trente ans aient légalement pu disposer du crédit maximum de 1 800 euros était quasiment nulle et a considéré que la forte proportion de ces anomalies dans le chiffre d'affaires réalisé par la société entraînait de fortes suspicions quant à la participation de cette dernière à un schéma de fraude reposant sur une mobilisation indue de droits à la formation des titulaires de compte " droit individuel à la formation ". Après mise en œuvre d'une procédure contradictoire, et devant l'inertie de la société 2 BHL Formations, qui n'a communiqué aucun des justificatifs demandés concernant notamment les méthodes de recrutement des stagiaires, les preuves de suivi des formations par les stagiaires, les preuves de suivi pédagogique des stagiaires, les habilitations à former pour l'ensemble de l'offre, elle a relevé que cette société n'était pas en mesure de justifier de ses méthodes de recrutement des stagiaires ni des méthodes de tarification des formations, pas plus que de l'inscription des stagiaires au passage des certifications pour lesquelles ils avaient suivi la formation délivrée. Elle a enfin constaté que les attestations supposées des droits individuels de formations des stagiaires n'étaient pas conformes. Estimant pertinemment, au vu de l'ensemble de ces éléments, que la société avait participé à un circuit de fraude, elle n'a pas pris en charge le financement de dix-sept dossiers de formation ou a demandé le remboursement des sommes déjà recouvrées.

13. Dès lors que la société requérante ne fournit aucun élément démentant sérieusement les constations et déductions ainsi opérées par la CDC, et sans qu'elle puisse utilement faire valoir qu'elle n'avait pas connaissance des modalités de financement de la formation, elle n'est pas fondée à soutenir que la matérialité des manquements et manœuvres frauduleuses reprochées n'est pas établie. Enfin, eu égard à leur gravité, le moyen tiré de ce que les sanctions qui lui ont été infligées seraient disproportionnées doit être écarté.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par la société 2 BHL Formations doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CDC qui n'est pas la partie perdante, la somme que la société 2 BHL Formations demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société 2 BHL Formations la somme de 1 500 euros à verser à la CDC au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société 2 BHL Formations est rejetée.

Article 2 : La société 2 BHL Formations versera une somme de 1 500 euros à la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société 2 BHL Formations et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Copie en sera adressée à la Caisse des dépôts et consignations.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Baffray, président,

M. Marias, premier conseiller

M. Bernabeu, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2024.

Le rapporteur,

H. Marias

Le président,

J.-F. BaffrayLa greffière,

A. Macaronus

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.