Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2207637

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2022 et 27 mai 2024, Mme B A, représentée par Me Sautereau, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2021 par lequel la directrice générale des douanes et droits indirects a établi le tableau d'avancement au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au titre de l'année 2021 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 11 janvier 2022 par lequel cette même autorité a procédé à l'avancement de grade et à la nomination des agents inscrits sur le tableau d'avancement pour l'accès au grade de contrôleur principal au titre de l'année 2021 ;

3°) d'annuler la décision du 14 mars 2022 portant rejet de son recours gracieux ;

4°) d'enjoindre à la directrice générale des douanes et droits indirects de l'inscrire sur le tableau d'avancement et de reconstituer sa carrière ou, à défaut, de réexaminer sa candidature dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de l'arrêté du 25 novembre 2021 établissant le tableau d'avancement :

- il est entaché d'incompétence ;

- il est entaché d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'est pas établi par l'administration qu'elle disposait, pour chacun des candidats à l'avancement, de l'ensemble des documents mentionnés par l'article 12 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat et les lignes directrices de gestion, permettant d'apprécier leur valeur professionnelle ;

- il est entaché, par la voie de l'exception, de l'illégalité des lignes directrices de gestion, lesquelles sont entachées d'une erreur de droit en tant qu'elles ajoutent aux critères de départage des candidats celui de l'ancienneté, qui n'est pas prévu par la loi ;

- il est entaché d'une erreur de droit, dans la mesure où l'administration a appliqué le critère de l'ancienneté alors que seul le critère du mérite pouvait être appliqué pour départager les candidats remplissant les conditions à l'avancement, en application des articles 26 et 58 de la loi du 11 janvier 1984 et des dispositions du décret n° 95-380 du 10 avril 1995 fixant le statut particulier du corps des contrôleurs des douanes et droits indirects ;

- qu'à supposer que le critère d'ancienneté puisse régulièrement être pris en compte, l'administration a méconnu les dispositions de l'article 26 de la loi du 11 janvier 1984 et le principe d'égalité des fonctionnaires en ne prenant pas en compte la totalité de son ancienneté dans la fonction publique, notamment celle qu'elle a acquise dans le corps de catégorie A de professeur des écoles.

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ses mérites sont supérieurs à ceux de ses collègues et justifiaient son inscription sur le tableau d'avancement ;

S'agissant de l'arrêté du 11 janvier 2021 portant avancement de grade et classement des agents :

- il est entaché d'incompétence ;

- il est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 25 novembre 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond.

Il fait valoir que :

- les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas au juge d'adresser des injonctions à l'administration ;

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 janvier 2022 sont tardives ;

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 novembre 2021 en tant que Mme A n'est pas inscrite sur le tableau d'avancement sont irrecevables compte-tenu du caractère indivisible du tableau d'avancement ;

- les moyens de la requête sont infondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 13 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 95-380 du 10 avril 1995 ;

- le décret n° 2009-1388 du 11 novembre 2009 ;

- le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Van Maele,

- les conclusions de M. Silvy, rapporteur public,

- et les observations de Me Sautereau, représentant Mme A.

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'était ni présent, ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, contrôleuse des douanes et droits indirects de 1ère classe (C1) affectée à la brigade de surveillance intérieure Paris Transmanche, a sollicité son inscription sur le tableau d'avancement pour l'accès au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au titre de l'année 2021. Par un arrêté du 25 novembre 2021, la directrice générale des douanes et droits indirects a fixé le tableau d'avancement au titre de cette année et, par un arrêté du 11 janvier 2022, elle a procédé à l'avancement de grade et à la nomination des 116 agents figurant sur ce tableau, parmi lesquels Mme A ne figure pas. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2021, la décision du 14 mars 2022 portant rejet de son recours gracieux et l'arrêté du 11 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 25 novembre 2021 portant tableau d'avancement pour l'accès au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au titre de l'année 2021 :

2. Aux termes de l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat alors en vigueur : " () Sauf pour les emplois laissés à la décision du Gouvernement, l'avancement de grade a lieu, selon les proportions définies par les statuts particuliers, suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après : / 1° Soit au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. Sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité chargée d'établir le tableau annuel d'avancement tient compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 18 ; / () ". Aux termes du I de l'article 18 du décret du 10 avril 1995 fixant le statut particulier du corps des contrôleurs des douanes et droits indirects : " Les conditions d'accès au grade de contrôleur des douanes et droits indirects de 1re classe () sont fixées conformément aux dispositions de l'article 25 du décret n° 2009-1388 du 11 novembre 2009 portant dispositions statutaires communes à divers corps de fonctionnaires de la catégorie B de la fonction publique de l'Etat. ". Aux termes de cet article 25 du décret du 11 novembre 2009 portant dispositions statutaires communes à divers corps de fonctionnaires de la catégorie B de la fonction publique de l'Etat en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " I. Peuvent être promus au deuxième grade de l'un des corps régis par le présent décret : / () / 2° Par la voie du choix, après inscription sur un tableau d'avancement, les fonctionnaires justifiant d'au moins un an dans le 6e échelon du premier grade et justifiant d'au moins cinq années de services effectifs dans un corps, cadre d'emplois ou emploi de catégorie B ou de même niveau. / () ".

3. Aux termes de l'article 12 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat : " Le tableau d'avancement prévu à l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée est préparé, chaque année, par l'administration en tenant compte notamment : / 1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ou des notations pour les agents soumis au régime de la notation ; / 2° Des propositions motivées formulées par les chefs de service, notamment au regard des acquis de l'expérience professionnelle des agents au cours de leur carrière ; / 3° Pour les périodes antérieures à l'entrée en vigueur du présent décret, des comptes rendus d'entretien professionnel ou des notations et, pour les agents qui y étaient soumis, des évaluations retracées par les comptes rendus de l'entretien d'évaluation ". Enfin, l'article 13 du même décret précise que : " Les fonctionnaires sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l'ancienneté dans le grade. ".

4. En premier lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 10 avril 1995 fixant le statut particulier du corps des contrôleurs des douanes et droits indirects : " Le directeur général des douanes et droits indirects nomme et gère les contrôleurs des douanes et droits indirects. Il peut, pour l'exercice de cette compétence, déléguer sa signature, par arrêté, à des fonctionnaires de catégorie A exerçant leurs fonctions dans les services centraux ou les services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects. () ". Par un arrêté du 30 septembre 2020, publié au journal officiel de la République française n° 0242 du 4 octobre 2020, la directrice générale des douanes et droits indirects a donné délégation à M. D C, signataire de l'arrêté attaqué, administrateur supérieur des douanes et droits indirects, chef du bureau RH3 (gestion des carrières et des personnels) de la direction générale des douanes et droits indirects, à l'effet de signer, dans la limite de ses attributions, " tous actes, arrêtés, décision ou conventions relatifs aux contrôleurs des douanes et droits indirects ". Eu égard à son objet, l'arrêté attaqué du 25 novembre 2021 entre dans le champ des missions du bureau de la gestion des carrières et des et des professionnels. Dès lors, M. C était compétent pour signer litigieux. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

6. Si Mme A soulève un moyen tiré du vice de procédure, elle se borne à soutenir qu'il appartient à l'administration d'établir que les conseils de direction restreints, chargés de rendre une proposition de classement des candidats au niveau local, ont disposé pour ce faire de l'ensemble des documents leur permettant d'apprécier les mérites comparés des agents ayant vocation à l'avancement, en particulier des comptes-rendus d'entretien professionnel et des avis des supérieures hiérarchiques de chacun des candidats. L'administration fait valoir en défense qu'elle avait bien en sa possession l'ensemble de ces pièces, lui permettant de procéder à l'évaluation comparée des mérites des candidats, tandis qu'il ressort des pièces produites par la requérante, notamment ses comptes-rendus d'entretien professionnel des années 2020 et 2021, sa demande de candidature comportant les avis de ses supérieurs hiérarchiques, et la fiche de proposition établie par le chef de Pôle GRH d'Ile-de-France, que l'administration disposait de tous les éléments permettant d'apprécier la valeur professionnelle de Mme A. En outre, Mme A n'apporte pas le moindre élément de nature à laisser supposer que les modalités d'établissement du tableau d'avancement auraient pu ne pas être respectées et que l'administration aurait pu décider d'inscrire au tableau des agents pour lesquels elle ne disposait pas d'un dossier complet permettant d'en apprécier les mérites. Par suite, les allégations de la requérante n'apparaissent en l'espèce ni sérieuses, ni étayées. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin d'adresser une mesure d'instruction à l'administration, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

7. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article 13 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat citées au point 3 et prises pour l'application de l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat alors applicable, que les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par le critère de l'ancienneté dans le grade. Par suite, en prévoyant dans les lignes directrices de gestion, mises en ligne le 23 février 2021 sur le site intranet de la direction, que " le mérite est l'élément déterminant pour la promotion au choix au sein de la DGDDI " et qu'" à mérite égal, les critères de départage sont les suivants par ordre d'application : l'ancienneté dans le grade / l'échelon le plus élevé / l'ancienneté dans l'échelon / le rang de classement à la nomination ", la direction générale des douanes et droits indirects n'a fait que reprendre les modalités de départage des candidats à l'avancement prévues par le décret. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité des lignes directrices de gestion doit être écarté.

8. En quatrième lieu, pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point précédent, la direction générale des douanes et droits indirects n'a pas commis d'erreur de droit en utilisant le critère de l'ancienneté pour départager les candidats dont elle jugeait les mérites égaux. Le critère prévu par l'article 13 du décret précité étant celui de l'ancienneté " dans le grade ", l'administration n'a pas davantage commis d'erreur de droit en ne prenant pas en compte l'ancienneté acquise par la requérante dans le corps de catégorie A des professeurs des écoles, ni méconnu le principe d'égalité entre les fonctionnaires.

9. En cinquième lieu, il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que l'avancement de grade au choix ne constitue pas un droit pour un fonctionnaire et qu'il est fonction de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents, qui sont appréciés en prenant en compte principalement les comptes-rendus d'entretiens professionnels et les propositions motivées formulées par leurs chefs de service. En outre, le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription au tableau d'avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté, et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade.

10. S'il est constant que Mme A remplissait les conditions statutaires pour être promue au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au titre de l'année 2021, il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que cette circonstance ne lui donnait pas un droit à cette promotion, qui a lieu exclusivement au choix, le tableau d'avancement devant être établi en considération de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des candidats, et, en cas de mérite jugé égal, de l'ancienneté dans le grade. En se bornant à faire valoir qu'elle a fait l'objet d'excellentes évaluations, que sa hiérarchie a donné un avis favorable à son avancement et que l'administration n'apporte pas la preuve que les candidats inscrits au tableau d'avancement étaient meilleurs qu'elle, Mme A ne remet pas utilement en cause l'appréciation comparée de ses mérites et de ceux de autres agents, portée par l'administration. En outre, il ressort des pièces du dossier que si la valeur professionnelle de la requérante est reconnue par l'administration et qu'elle a d'ailleurs été classée au rang des agents faisant preuve de compétences confirmées par le conseil de direction restreint, et proposée à l'avancement avec avis favorable et mention d'une candidature de qualité par le chef de Pôle GRH d'Ile-de-France après avis favorable de ses supérieurs hiérarchiques et du conseil de direction restreint, sa candidature n'a été classée que centième sur cent vingt-quatre au niveau de la circonscription de l'Ile-de-France et n'a par suite pas été retenue au nombre des 116 agents promus au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au niveau national au titre de l'année 2021, sur les 1778 agents promouvables au titre de cette année, parmi lesquels ne figurent que onze contrôleurs de la circonscription d'Ile-de-France. Dès lors, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 25 novembre 2021 établissant le tableau d'avancement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 25 novembre 2021 portant établissement du tableau d'avancement au grade de contrôleur principal des douanes et droits indirects au titre de l'année 2021.

En ce qui concerne l'arrêté du 11 janvier 2022 portant avancement de grade et nomination des agents inscrits sur le tableau d'avancement :

12. En premier lieu, d'une part, en application de la convention de délégation de gestion administrative des carrières des personnels de la direction générale des douanes et droits indirects du 30 juin 2016, modifiée par un avenant du 4 février 2020, la directrice générale des douanes et droits indirects a délégué à M. F, administrateur général des douanes, directeur interrégional des douanes de Nouvelle Aquitaine, la gestion administrative des agents de la direction générale des douanes et droits indirects. D'autre part, par un arrêté du 2 novembre 2021 publié au bulletin officiel des douanes du même jour, M. F a donné délégation à M. E, signataire de l'arrêté attaqué, administrateur des douanes et droits indirects et chef du CSRH, à l'effet de signer, notamment, les arrêtés relatifs à l'avancement de grade des agents de la direction générale des douanes et droits indirects. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté.

13. En second lieu, Mme A n'ayant pas démontré l'illégalité du tableau d'avancement, elle n'est pas fondée à s'en prévaloir, par la voie de l'exception, à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 11 janvier 2022 prononçant l'avancement de grade et la nomination des agents inscrits sur le tableau.

14. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 11 janvier 2022.

15. Il suit de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par l'administration, que les conclusions de Mme A tendant à l'annulation des arrêtés des 25 novembre 2021 et 11 janvier 2022 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquences, ses conclusions à fin d'injonction et celles relatives au paiement des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Jimenez, présidente,

Mme Van Maele, première conseillère,

Mme Caro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2024.

La rapporteure,

S. Van Maele

La présidente,

J. Jimenez La greffière,

P. Demol

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.