Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2212272

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 août 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis demande au juge des référés du Tribunal statuant sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 25 mai 2022, par laquelle le maire de la commune de Noisy-le-Sec a refusé d'abroger la délibération de son conseil municipal du 30 mai 1985 portant attribution d'une prime au personnel communal ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de ne pas exécuter la délibération du 30 mai 1985.

Le préfet soutient que :

- l'administration est tenue d'abroger les actes réglementaires illégaux ;

- le régime indemnitaire institué par la délibération du 30 mai 1985 méconnaît les dispositions du statut de la fonction publique territoriale ;

- il n'entre pas dans la dérogation prévue pour les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération mis en place avant le 28 janvier 1984.

Par deux mémoires en défense, enregistré les 19 et 22 août 2022, la commune de Noisy-le-Sec, représentée par Me Kukuryka, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'État du versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- le régime indemnitaire litigieux entre dans la dérogation prévue pour les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération mis en place avant le 28 janvier 1984 pour avoir été institué dès 1974 ;

- sa suspension porterait à l'intérêt général une atteinte d'une particulière gravité ;

- elle a par ailleurs mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel.

Vu :

- la requête enregistrée le 4 août 2022 sous le numéro 2212274, par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis demande l'annulation de la décision attaquée,

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales,

- le code des relations entre le public et l'administration,

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et le code général de la fonction publique,

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Le Garzic, vice-président, pour statuer sur les demandes en référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 23 août 2022, en présence de Mme Capelle, greffière :

- le rapport de M. C ;

- les observations de Mme A, représentant le préfet de la Seine-Saint-Denis, qui reprend ses écritures et soutient en particulier que le versement effectif d'une prime avant 1984 n'est pas établi ;

- les observations de Me Kukuryka, complétées par celles de Mme B, représentant la commune de Noisy-le-Sec, qui reprend ses écritures.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'État dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales () ". Aux termes dudit troisième alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois ".

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".

3. Par courrier du 11 mai 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis a demandé à la commune de Noisy-le-Sec de procéder à l'abrogation de la délibération du 30 mai 1985 par lequel son conseil municipal a attribué une prime au personnel communal. Le préfet demande sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales la suspension de l'exécution de la décision du 25 mai 2022 par laquelle le maire de la commune a rejeté sa demande, en se prévalant d'une méconnaissance de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la délibération du 30 mai 1985 présente le caractère d'un acte réglementaire illégal.

4. Aux termes de l'article 87 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 dans sa rédaction en vigueur à la date du 30 mai 1985 : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. / Sous réserve des dispositions de l'article 111 de la présente loi, ils ne peuvent percevoir directement ou indirectement aucune autre rémunération à raison des mêmes fonctions. / Toutefois, les dispositions de l'alinéa précédent ne sont applicables qu'à compter de l'entrée en vigueur du régime indemnitaire des nouveaux corps ou emplois ". Aux termes du troisième alinéa de l'article 111 de la même loi : " Ils conservent, en outre, les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils ont collectivement acquis au sein de leur collectivité ou établissement par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale ". Aux termes de l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique en vigueur à la date du 25 mai 2022 : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires de leurs agents, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 714-11 du même code : " Par dérogation à la limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement ". Il en résulte, comme le confirment d'ailleurs les travaux parlementaires préparatoires à l'adoption de la loi du 26 janvier 1984, que le législateur a entendu laisser aux collectivités locales et à leurs établissements publics la possibilité de maintenir à leurs agents jusqu'à cette entrée en vigueur les avantages indemnitaires dont ils bénéficiaient et notamment "les avantages ayant le caractère de complément de rémunération collectivement acquis par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale", dont l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit la conservation par les agents titulaires lors de leur intégration dans la fonction publique territoriale.

5. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 30 mai 1985, le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Sec a décidé l'octroi d'une prime d'un montant égal au salaire minimum de croissance versée annuellement aux agents communaux en deux fractions, et prévu que cette prime serait mentionnée au budget communal. S'il est constant que le régime indemnitaire ainsi institué contrevient par lui-même aux dispositions précitées et successivement en vigueur des articles 87 de la loi du 26 janvier 1984 et L. 714-4 du code général de la fonction publique territoriale, la commune de Noisy-le-Sec se prévaut de ce qu'il entre dans la dérogation prévue par les dispositions des articles 111 de la loi et L. 714-11 du code, au motif que le régime constitue un avantage collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération mis en place avant le 28 janvier 1984.

6. Si la commune ne se prévaut plus, ainsi qu'elle le faisait dans la décision litigieuse, de ce que le régime aurait été créé par une délibération de son conseil municipal du 19 février 1974, elle soutient qu'il a néanmoins été institué cette même année sous l'intitulé de prime de vie chère et que ses agents ont bénéficié depuis lors d'une prime égale au montant du salaire minimum de croissance et versée annuellement par le Comité des œuvres sociales des personnels de la ville et des établissements publics communaux de Noisy-le-Sec devenu le Comité local d'action sociale du personnel des services municipaux de la maire de Noisy-le-Sec. Elle ne produit cependant pour en justifier que le compte rendu d'une réunion du bureau de son conseil municipal du 25 janvier 1974 mentionnant que le syndicat des agents de la commune a sollicité l'examen d'une prime de vie chère et des subventions au comité des œuvres sociales ne mentionnant pas leur objet ou mentionnant un objet distinct de celui de la prime, ainsi que les motifs de la délibération du 30 mai 1985 mentionnant la préexistence du régime indemnitaire. Dans ces conditions, alors que le préfet a contesté cette préexistence effective lors de l'audience du 23 août 2022 et a joint à sa requête un extrait du rapport d'observations du 2 septembre 2021 de la Chambre régionale des comptes d'Île-de-France mentionnant que la commune " n'a pas été en mesure de communiquer de documents permettant d'identifier la préexistence d'un dispositif indemnitaire équivalent avant 1984 " et " ne peut établir l'existence de cette prime antérieurement à 1984 ", le moyen tiré de ce que le régime indemnitaire ne présente pas le caractère d'un avantage collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération mis en place avant le 28 janvier 1984 apparaît, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 30 mai 1985, et en conséquence sur le refus de procéder à son abrogation.

7. Par ailleurs, si la commune se prévaut des conséquences d'une suspension du versement de la prime sur le climat social déjà dégradé par la mise en œuvre d'une précédente réforme et en conséquence sur le service public de l'exécution duquel elle est chargée, cette seule perspective n'est, en tout état de cause, pas de nature à porter à l'intérêt général une atteinte d'une particulière gravité justifiant que ne soit pas prononcée la suspension de la décision litigieuse.

8. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du 25 mai 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

9. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 554-1, L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative que le juge des référés peut, y compris de sa propre initiative lorsque la décision contestée est une décision administrative de rejet, assortir la mesure de suspension qu'il ordonne de l'indication des obligations provisoires qui en découleront pour l'administration et qui pourront consister à réexaminer la demande dans un délai déterminé ou, le cas échéant, à prendre toute mesure conservatoire utile compte tenu de l'objet du litige, du moyen retenu et de l'urgence. Toutefois, ces mesures doivent être celles qui sont impliquées nécessairement par la décision de suspension.

10. La suspension de la décision du maire de la commune de Noisy-le-Sec refusant d'abroger la délibération du 30 mai 1985 implique nécessairement qu'il ne procède pas à son exécution jusqu'à l'intervention de la décision au fond du Tribunal. Il y a lieu, par suite, d'adresser une telle injonction au maire de la commune de Noisy-le-Sec.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Noisy-le-Sec demande au titre des frais d'instance.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 25 mai 2022 par laquelle le maire de la commune de Noisy-le-Sec a refusé d'abroger la délibération du conseil municipal du 30 mai 1985 portant attribution d'une prime aux agents communaux est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Noisy-le-Sec de ne pas procéder à l'exécution de la délibération du conseil municipal du 30 mai 1985 portant attribution d'une prime aux agents communaux jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de la décision déférée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Noisy-le-Sec sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la commune de Noisy-le-Sec.

Fait à Montreuil le 26 août 2022.

Le juge des référés,

Signé

P. C

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.