Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2212452

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° 466476 du 16 septembre 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, en application des dispositions de l'article R. 351-1 du code de justice administrative, renvoyé la requête de l'association environnement 93, enregistrée le 8 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, au tribunal administratif de Montreuil.

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 août et 31 décembre 2022, l'association Environnement 93 et l'association pour le développement du quartier Nungesser-Coli demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision, révélée par le commencement des travaux au début du mois d'août 2022, par laquelle le maire de Montreuil a décidé d'aménager les parcelles CJ161, CJ162, CJ283, CJ332 et CJ33, situées 33 rue de Nungesser et appartenant à la commune, par la création temporaire de vingt-trois emplacements pour caravanes, d'un accès aux réseaux d'eau et à d'électricité, d'un local sanitaire commun, et d'un local de gardiennage ;

2°) d'enjoindre au maire de Montreuil de mettre en œuvre les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) A3 approuvé par le conseil territorial de l'établissement public territorial (EPT) Est Ensemble, conformément au plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) d'Est Ensemble ; de rechercher activement une solution rapide de relogement des familles concernées ailleurs que sur le site des " murs à pêches " ; de remettre en état les parcelles concernées ; de respecter le site des " murs à pêches ", qui n'a pas vocation à être artificialisé.

Les associations requérantes soutiennent que :

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article VII a. b) du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) d'Est Ensemble relatives à l'emprise au sol des constructions ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 341-10 du code de l'environnement et est entachée d'un vice de procédure ;

- elle est entachée d'illégalité, dès lors que le permis de construire n° 93048 22 B0162 déposé en mairie le 22 août 2022, n'a pas été affiché sur le terrain d'assiette du projet d'aménagement ;

- elle est incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Murs à pêches " du PLUi d'Est Ensemble ;

- les travaux ont entraîné la démolition d'une partie des murs à pêches implantés sur les parcelles terrain d'assiette du projet d'aménagement, en méconnaissance de l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites du 30 septembre 2021 ;

- ils n'étaient pas terminés au mois de décembre 2022, de sorte que la nécessité et l'urgence de ces travaux d'aménagement ne sont pas établies.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2023, la commune de Montreuil, représentée par Me Lubac, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge des associations requérantes une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les associations requérantes n'est fondé, et que les conclusions à fin d'injonction, qui excèdent les pouvoirs d'injonction du juge de l'excès de pouvoir, sont irrecevables.

La clôture de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 29 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hardy, rapporteure,

- les conclusions de M. Löns, rapporteur public,

- les observations de M. A, représentant l'association environnement 93, et de Me Bas, représentant la commune de Montreuil.

Une note en délibéré a été enregistrée pour l'association environnement 93 le 2 avril 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Montreuil a entrepris, au début du mois d'août 2022, sur les parcelles cadastrées CJ161, CJ162, CJ283, CJ332 et CJ33 lui appartenant, situées dans le secteur des murs à pêches, des travaux de viabilisation, par l'artificialisation des sols et le raccordement aux réseaux d'eau et d'électricité, en vue de reloger, après la création de vingt-trois emplacements pour caravanes et la construction d'un local sanitaire commun, vingt-quatre familles en situation de grande précarité. Un dossier de demande de permis de construire précaire a été déposé par la commune le 22 septembre 2022 et, par un arrêté du 27 janvier 2023, le maire de Montreuil a autorisé le projet à titre précaire pour une durée de 23 mois, jusqu'au 1er janvier 2025. Par leur requête, les associations requérantes demandent au tribunal d'annuler la décision par laquelle le maire de Montreuil a autorisé les travaux d'aménagement de ces parcelles, révélée par l'exécution des travaux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme : " L'aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d'Etat ou de résidences mobiles au sens de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, est soumis à permis d'aménager ou à déclaration préalable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces terrains doivent être situés dans des secteurs constructibles. Ils peuvent être autorisés dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, dans les conditions prévues à l'article L. 151-13 ". L'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage dispose d'ailleurs que : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que les travaux en litige sont destinés à permettre le relogement d'urgence et temporaire de vingt-quatre familles en situation de grande précarité et sans abri, qui occupaient sans droit ni titre, préalablement à l'incendie l'ayant détruit le 12 février 2022, un immeuble situé 12 rue des Néfliers, à Montreuil. Dès lors, ces travaux ne s'inscrivent pas dans le cadre de l'aménagement de terrains bâtis ou non bâtis pour permettre l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs, ou de résidences mobiles au sens des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000. Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux n'ont pas fait l'objet du permis d'aménager ou de la déclaration préalable de travaux institués par les dispositions précitées de l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article VII a. b) du règlement du PLUi d'Est Ensemble, alors applicable : " () / b. Emprise au sol des constructions / () Au sein du secteur Asc : / L'emprise au sol des constructions est limitée à 5% maximum de la superficie totale du terrain. / Aucune construction ne pourra excéder une emprise au sol supérieure à 1/3 de l'emprise au sol autorisée () ". Le dictionnaire du PLUi d'Est Ensemble définit l'emprise au sol comme : " () la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. Elle est constituée de l'addition de tous les éléments bâtis figurant sur le terrain () ".

5. Il ressort des éléments versés aux débats par les parties, et notamment, des documents relatifs au projet d'aménagement de la commune de Montreuil, comprenant des plans de masse et une description du projet, établis aux mois de mai et juin 2022, qu'à la date de la décision en litige, les travaux d'aménagement projetés consistaient en la réalisation, sur les parcelles terrain d'assiette du projet, situées dans le secteur Asc du plan de zonage du PLUi d'Est Ensemble, d'une superficie totale de 3 260 m², de vingt-trois emplacements pour caravanes, par la pose de dalles alvéolaires engravillonnées, d'une superficie totale de 1 320 m² et par la pose de grave naturelle sur les voies d'accès à ces emplacements, soit une surface minérale totale créée de 2 600 m², et en la réalisation d'un local sanitaire commun de plain-pied, d'une emprise au sol totale de 40 m². Si l'application des dispositions précitées du PLUi implique que la surface de l'emprise au sol totale des constructions sur le terrain d'assiette du projet ne peut être supérieure à 163 m², et que chaque construction ne peut générer une emprise au sol supérieure à un tiers de cette surface, soit 53,79 m², le local sanitaire commun, d'une emprise au sol totale de 40 m², constitue l'unique construction projetée. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le projet d'aménagement en litige méconnaît les dispositions précitées de l'article VII. a. b) du règlement du PLUi d'Est Ensemble. En outre, eu égard au caractère temporaire de cet aménagement, qui a, par ailleurs, fait l'objet, le 27 janvier 2023, d'un permis de construire précaire pour une durée de vingt-trois mois, jusqu'au 1er janvier 2025, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'il porte atteinte à la vocation agricole du secteur, et qu'il compromet la réalisation du sentier de la biodiversité qui a vocation à s'implanter, à terme, sur les cinq parcelles terrain d'assiette du projet.

6. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 341-10 du code de l'environnement : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale. Lorsque les modifications projetées portent sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, les autorisations prévues aux articles L. 621-9 et L. 621-27 du code du patrimoine valent autorisation spéciale au titre du premier alinéa du présent article si l'autorité administrative chargée des sites a donné son accord. Lorsque les modifications projetées portent sur un immeuble adossé à un immeuble classé ou sur un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, l'autorisation spéciale prévue au même premier alinéa vaut autorisation au titre des articles L. 621-31 et L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord. () ". Le décret du 16 décembre 2003 portant classement d'un site dispose que : " Par décret en date du 16 décembre 2003, est classé parmi les sites du département de la Seine-Saint-Denis l'ensemble formé par quatre secteurs du quartier Saint-Antoine comportant des murs à pêches sur le territoire de la commune de Montreuil ".

7. D'autre part, aux termes de l'article R. 341-16 du code de l'environnement : " La commission départementale de la nature, des paysages et des sites concourt à la protection de la nature, à la préservation des paysages, des sites et du cadre de vie et contribue à une gestion équilibrée des ressources naturelles, et de l'espace dans un souci de développement durable. () / () II. - Au titre de la préservation des sites et des paysages, du cadre de vie et de la gestion équilibrée de l'espace, la commission exerce notamment, dans les cas et selon les modalités prévues par les dispositions législatives ou réglementaires, les attributions suivantes : / 1° Elle () émet un avis sur les () travaux en site classé () ".

8. S'il est constant que les parcelles CJ161, CJ162, CJ283, CJ332 et CJ334 comportent des murs à pêches, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que ces parcelles sont incluses dans le périmètre du site classé par les dispositions précitées du décret du 16 décembre 2003. Par suite, les travaux d'aménagement en litige, qui n'ont pas vocation à modifier un immeuble classé, ni à modifier un immeuble adossé ou situé dans le champ de visibilité d'un immeuble classé au sens des dispositions de l'article L. 341-10 du code de l'environnement, ni à être exécutés en site classé, ne relèvent pas du champ d'application des dispositions précitées des articles L. 341-10 et R. 341-16 du code de l'environnement, et les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 341-10 du code de l'environnement et du vice de procédure en raison de l'absence de consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, doivent être écartés comme inopérants.

9. En quatrième lieu, la circonstance, à la supposer établie, qu'un permis de construire aurait été déposé le 22 août 2022 auprès du service instructeur de la commune de Montreuil et qu'il n'aurait pas été affiché sur le terrain d'assiette des travaux en litige demeure sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

10. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".

11. Il résulte de ces dispositions que l'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux doit être conforme au règlement du plan local d'urbanisme et à ses documents graphiques, et compatible avec les OAP de ce plan. Elle ne doit pas, en particulier, en contrarier les objectifs.

12. D'autre part, l'OAP " murs à pêches " du PLUi d'Est Ensemble a notamment pour objectifs de " réaffirmer la vocation agricole du lieu en s'inscrivant dans la tradition des horticulteurs mais aussi dans les valeurs défendues par Montreuil en ancrant le projet dans l'agriculture urbaine actuelle, par le développement de microfermes, lieux alternatifs supports d'échanges et de rencontres tout en tenant compte de la pollution du site " et de " reloger la population des gens du voyage présente historiquement sur le site dans des conditions décentes () ".

13. Si les requérantes soutiennent que des espaces destinés à l'accueil pérenne des gens du voyage existent d'ores-et-déjà ou que de tels espaces ont vocation à être réalisés à proximité immédiate des parcelles terrain d'assiette du projet d'aménagement ou que la création de lieux alternatifs supports d'échanges ou de rencontres aurait pour effet de " détruire des parcelles ", de telles circonstances ne sont pas de nature à établir que les travaux d'aménagement des parcelles en litige sont incompatibles avec l'OAP " murs à pêches ". Au surplus, ainsi qu'il a été dit au point 5, il ressort des pièces du dossier que l'aménagement projeté est temporaire et a fait l'objet, le 27 janvier 2023, d'un permis de construire précaire pour une durée de vingt-trois mois, jusqu'au 1er janvier 2025, et n'est pas de nature à compromettre la réalisation du sentier de la biodiversité, qui a vocation à s'implanter, à terme, sur les cinq parcelles terrain d'assiette du projet. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet d'aménagement en litige contrarie les objectifs de l'OAP " murs à pêches " du PLUi d'Est Ensemble doit être écarté.

14. En sixième lieu, les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance d'un avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites du 30 septembre 2021 relatif à un permis d'aménager les sentiers de la biodiversité dans le secteur " Gobétue ", étranger aux travaux d'aménagement en litige.

15. En septième et dernier lieu, la circonstance, à la supposer établie, que les travaux en litige n'étaient pas achevés au mois de décembre 2022, demeure sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction des requérantes doivent, par suite, être rejetées. En tout état de cause, il ne relève pas de l'office du juge, dans le cadre du présent litige, de se substituer à l'administration en enjoignant au maire de Montreuil de mettre en œuvre le STECAL A3 approuvé par le conseil territorial de l'EPT Est Ensemble, conformément au PLUi d'Est Ensemble, de rechercher activement une solution rapide de relogement des familles concernées ailleurs que sur le site des " murs à pêches ", de remettre en état les parcelles concernées, et de respecter le site des " murs à pêches " qui n'a pas vocation à être artificialisé.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des associations requérantes, parties perdantes, le versement, à la commune de Montreuil, d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête des associations requérantes est rejetée.

Article 2 : Les associations requérantes verseront une somme de 1 500 (mille cinq-cents) euros à la commune de Montreuil en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Environnement 93, à l'association pour le développement du quartier Nungesser-Coli, et à la commune de Montreuil.

Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Myara, président,

M. Laforêt, premier conseiller,

Mme Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024.

La rapporteure,

M. Hardy

Le président,

A. Myara

Le greffier,

L. Dionisi

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.