Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2213095

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 20 août 2022, le 21 septembre 2023 et le 12 octobre 2023, la société civile d'exploitation agricole Chemin l'Evêque - Indivision de Monsieur C (B) demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Office de développement de l'économie agricole d'Outre-Mer (Odéadom) a refusé de lui communiquer la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception (ATCL) dans le département de la Réunion depuis le 1er janvier 2016 ;

2°) d'enjoindre à l'Odéadom de lui communiquer les documents demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, et ce sous astreinte.

Elle soutient que :

- la décision est dépourvue de base légale ;

- les documents dont elle demande la communication et la publication sont des documents administratifs communicables.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2023, l'Odéadom, représenté par Me Lussiana, conclut au rejet de la requête de la B et à ce qu'il soit mis à la charge de la B une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les informations demandées au titre des années 2016 et 2017 sont inexistantes dès lors que l'ATCL a été versée pour la première fois en 2018 ;

- la requérante demande la communication d'informations qui ne sont pas des documents administratifs communicables ;

- les listes des bénéficiaires de l'ATCL au titre des années 2022 et 2023 ne sont pas communicables dès lors que la demande de communication date du 28 avril 2022 ;

- les informations demandées sont accessibles en ligne ;

- la communication des documents demandés porte atteinte au secret des affaires ;

- la demande de la B présente un caractère abusif.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu l'avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs en date du 21 juillet 2022.

Vu :

- le règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) no 1306/2013 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Julia Jimenez ;

- et les conclusions de M. Rémy Combes, rapporteur public.

Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées.

Par une ordonnance du 2 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 19 octobre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La B exerce une activité de production de canne à sucre à l'île de la Réunion. Par un courrier du 28 avril 2022, reçu le 2 mai 2022, la B a demandé à l'Odéadom de lui communiquer la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage à sucre livré dans les centres de réception (ATCL) sur le département de la Réunion depuis le 1er janvier 2016, le montant des sommes versées et leur date de versement. Cette demande étant restée sans réponse, la B a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) le 11 juin 2022. Le 21 juillet 2022 la Cada a rendu un avis favorable, sous réserve de l'occultation d'éléments qui relèveraient du secret des affaires. Du silence gardé par l'Odéadom à la suite de cet avis, une décision implicite de rejet est née le 11 août 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. La B soutient que la décision de refus est dépourvue de fondement juridique dès lors qu'elle est implicite. Toutefois, cette seule circonstance n'implique pas par elle-même un défaut de base légale. Dès lors, le moyen manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne la liste des bénéficiaires de l'ATCL pour les années 2016 et 2017 :

3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues () de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions () ".

4. L'Odéadom soutient que les informations demandées ne peuvent être communiquées dès lors qu'elles sont inexistantes. Il ressort en effet des pièces du dossier que l'ATCL a été versée pour la première fois en 2018 et qu'elle remplaçait l'aide au transport de la canne entre les bords de champs et les balances de pesée. Toutefois, la société requérante ne sollicite pas dans le cadre de la présente instance les noms des bénéficiaires de l'aide au transport de la canne entre les bords de champs et les balances de pesée et n'a pas saisi la Cada d'une demande d'avis quant au caractère communicable de ces informations. Dès lors, la décision implicite de refus de communication en litige n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration concernant le refus de communiquer la liste des bénéficiaires au titre des années 2016 et 2017.

En ce qui concerne la liste des bénéficiaires de l'ATCL pour les années comprises entre 2018 et 2023 :

5. Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; () ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du même code : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 3. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

7. Les dispositions citées au point 3 n'imposent pas à l'administration d'élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.

8. Pour justifier son refus de communiquer à la B la liste des bénéficiaires de l'ATCL, l'Odéadom soutient qu'elle ne constitue pas un document existant au sens de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration mais s'apparente à une demande d'informations. Or, contrairement aux allégations de l'Odéadom, il ne s'agit pas d'une demande d'informations. L'Odéadom affirme également que ces " informations " sont facilement accessibles sur internet sur une page dédiée aux téléservices des aides de la politique agricole commune du ministère de l'agriculture. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les informations publiées en ligne sur la page internet du ministère de l'agriculture ne distinguent pas l'ATCL des autres aides versées au titre de la politique agricole commune.

9. Il ressort des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Si l'Odéadom fait valoir que la constitution des documents demandés représenterait une demande abusive au regard de ses effectifs et de l'ensemble de ses activités, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle fasse peser sur l'Odéadom une charge de travail déraisonnable eu égard à la nature des informations demandées et à la facilité d'extraction des données. En outre, si l'Odéadom fait valoir que l'action de la B est guidée par un différend, cette seule circonstance, qui n'est d'ailleurs pas établie, ne caractérise pas une demande abusive de la société requérante. La B est ainsi fondée à demander l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle refuse de communiquer les listes des bénéficiaires de l'ATCL, ainsi que la date de versement de cette aide, établies depuis 2018 et jusqu'en 2022, date de la demande de communication de documents.

10. La B demande également la communication de la mention, pour chacun des bénéficiaires, du montant d'aide publique versée. Toutefois l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration exclut la communication d'un document administratif à un tiers lorsque celle-ci porte atteinte au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles. Or, l'Odeadom fait valoir sans être contredite que l'ATCL est calculée par l'application d'un montant, publié chaque année dans son rapport d'activité, rapporté à la tonne de canne à sucre livrée dans les centre de réception, de sorte que la communication du montant d'ATCL versé annuellement à chaque producteur permet effectivement de déduire le tonnage de canne à sucre produit, et donc son niveau d'activité. En revanche, contrairement à ce que fait valoir l'Odéadom, la communication du seul nom des bénéficiaires d'une aide, sans précision du montant des sommes versées, ne porte pas atteinte au secret des affaires, quel que soit la nature de l'aide.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la B est fondée à demander l'annulation de la décision implicite contestée de l'Odéadom en tant qu'elle refuse la communication de la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage de canne livré dans les centres de réception, sur le département de La Réunion, pour les années 2018 à 2022, précisant, pour chacun des bénéficiaires, la date de versement de cette aide publique.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique () ".

13. Il résulte des points 9 à 11 qu'il y a lieu d'enjoindre à l'Odéadom de communiquer à la B la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage de canne livré dans les centres de réception, sur le département de La Réunion, pour les années 2018 à 2022, précisant, pour chacun des bénéficiaires, la date de versement de cette aide publique, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais de procès :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'Odéadom présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite née le 11 août 2022 est annulée en tant qu'elle refuse la communication de la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage de canne livré dans les centres de réception, sur le département de La Réunion, pour les années 2018 à 2022, précisant, pour chacun des bénéficiaires, la date de versement de cette aide publique.

Article 2 : Il est enjoint à l'Odéadom de communiquer à la B la liste des bénéficiaires de l'aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception sur le département de La Réunion, pour les années 2018 à 2022, précisant, pour chacun des bénéficiaires, la date de versement de cette aide publique, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de l'Odéadom présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société civile d'exploitation agricole Chemin l'Evêque - Indivision de Monsieur C et à l'Office de développement de l'économie agricole d'Outre-Mer.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023.

La magistrate désignée, Le greffier,

J. A C. Chauvey

La République mande et ordonne au ministre l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.