Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2215731

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 octobre 2022 et 22 mars 2023, la société par actions simplifiée (SAS) TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Bagnolet a rejeté la déclaration préalable de la SAS TDF révélée par le courrier du 27 avril 2022, la décision de rejet du recours gracieux née du silence gardé par le maire de Bagnolet sur le recours gracieux de la société et la décision implicite du maire de Bagnolet refusant de délivrer à la société un certificat de non-opposition ;

2°) d'enjoindre au maire de Bagnolet de lui délivrer l'attestation de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme visant sa déclaration préalable dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; subsidiairement de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable dans le même délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnolet la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision du 27 avril 2022 est entachée d'incompétence ;

- elle doit être requalifiée en une décision de retrait de la décision implicite de non-opposition à sa déclaration préalable, née au plus tard le 21 avril 2022, dès lors qu'un dossier complet a été déposé le 17 décembre 2021, que la demande de pièces complémentaires de la commune de Bagnolet en date du 3 janvier 2022 n'était pas justifiée et qu'en tout état de cause elle a été complétée le 21 mars 2022 ; ce retrait n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation des faits en ce qu'elle est fondée sur la circonstance que le dossier de déclaration préalable n'était pas complet.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mars 2023, la commune de Bagnolet, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable et les moyens de la requête ne sont pas fondés.

L'instruction a été close le 9 mai 2023 en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Laforêt, rapporteur,

- et les conclusions de M. Löns, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier en date du 27 avril 2022, la commune de Bagnolet a informé la SAS TDF que sa déclaration déposée le 17 décembre 2021 a fait l'objet d'une décision de refus tacite. Par un courrier en date du 23 juin 2022, la SAS TDF a présenté un recours gracieux tendant au retrait de cette décision et à ce qu'il lui soit délivré un certificat de non-opposition à son projet. La société requérante demande notamment l'annulation de la décision de rejet de sa déclaration préalable révélée par le courrier du 27 avril 2022.

2. Aux termes de l'article L. 227-6 du code de commerce, relatif aux sociétés par actions simplifiées : " La société est représentée à l'égard des tiers par un président désigné dans les conditions prévues par les statuts. Le président est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société dans la limite de l'objet social () ". Lorsque la personne morale pour le compte de laquelle l'avocat agit est une société commerciale dont les dispositions législatives qui la régissent désignent elle-même le représentant, comme c'est le cas pour la société requérante, cette circonstance dispense le juge, en l'absence de circonstance particulière, de s'assurer de la qualité pour agir du représentant de cette personne morale, alors qu'au demeurant, la société requérante a produit l'extrait Kbis la concernant. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune, tirée de l'irrecevabilité de la requête, doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". L'article L. 424-1 du même code dispose : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable () ". Aux termes de l'article R. 423-22 du code précité : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". L'article R. 423-23 du code précité prévoit que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 423-38 du même code dispose : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". L'article R. 423-39 du même code dispose : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". L'article R. 423-41 du même code dispose que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R423-23 à R423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R 423-42 à R 423-49 ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

5. La déclaration préalable en vue de l'installation d'une station de radio-téléphonie mobile sur le toit d'un immeuble situé au 16 bis rue Floréal à Bagnolet a été déposée par la société TDF le 17 décembre 2021. Par un courrier du 3 janvier 2022, la commune de Bagnolet a sollicité la production de deux pièces pour compléter le dossier de déclaration préalable, à savoir la pièce DP02 un plan de masse coté dans les trois dimensions et la pièce DP06 un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement. Ce courrier précisait qu'en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, la société disposait d'un délai de trois mois pour présenter l'ensemble des pièces manquantes et que, dans le cas contraire, elle sera réputée avoir renoncé à son projet et sa demande sera rejetée de plein droit.

6. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable comprenait déjà un plan de masse qui comportait la mention de la hauteur des constructions projetées, information essentielle pour un projet d'antenne-relais. Si le dossier ne comportait pas celle de la largeur et de la longueur de ces constructions, celles-ci peuvent être calculées au moyen de l'échelle figurant sur ce plan. La déclaration comportait également trois photographies d'insertion. La société TDF a néanmoins, en réponse à la demande de la commune, par un courrier reçu le 21 mars 2022, complété sa demande en produisant un nouveau plan de masse indiquant la hauteur des constructions existantes et du projet ainsi qu'un nouveau document graphique avec une vue aérienne. Si ces documents ne comprennent pas des précisions exhaustives sur les éléments techniques, il ressort du descriptif du projet qu'il est prévu d'installer toutes les baies techniques, de taille réduite dans les combles de ce bâtiment à proximité des antennes.

7. Dès lors, et à supposer même que les documents initiaux étaient insuffisants, le délai d'instruction a commencé à recourir au plus tard à compter de la réception par la mairie, le 21 mars 2022, des documents demandés, dans le délai de trois mois, en application du c) de l'article R. 423-39 précité. La société TDF est par suite fondée à soutenir qu'au plus tard le 21 avril 2022, une décision de non-opposition à la déclaration préalable est née. La décision du 27 avril 2022 contestée doit ainsi être regardée comme une décision portant retrait de cette autorisation implicite.

8. En premier lieu, la commune de Bagnolet ne démontre pas que le signataire de cette décision de retrait avait compétence pour le faire. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte est fondé.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". A cet égard, les dispositions de l'article L. 211-2 du même code prévoient que : " [] doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

10. En vertu des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, la décision en litige, qui procède au retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, qui a le caractère d'une décision créatrice de droit, ne pouvait intervenir qu'après avoir été précédée d'une procédure contradictoire. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la société TDF ait été informée par la commune de Bagnolet qu'il était envisagé de remettre en cause les droits acquis résultant de la décision de non opposition dont elle était bénéficiaire et qu'elle a été invitée à présenter ses observations sur la mesure envisagée.

11. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. Dans les circonstances de l'espèce, le non-respect de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration a privé la société TDF d'une garantie dès lors qu'elle n'a pas pu présenter ses observations préalablement à l'édiction de la décision contestée, ce qui a été également susceptible d'exercer une influence sur le sens de cette décision. Par suite, la société TDF est fondée à demander pour ce motif l'annulation de la décision en litige.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. ". La loi précitée a été publiée au journal officiel de la République le 24 novembre 2018 et s'appliquait donc à toutes les décisions d'urbanisme prises à compter du 25 décembre 2018.

13. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige, datée du 27 avril 2022, procède au retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable portant sur l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques. Par suite, la SAS TDF est fondée à soutenir que la décision en litige méconnaît les dispositions précitées de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018.

14. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été indiqué aux points 6 et 7 du présent jugement que c'est à tort que la commune de Bagnolet a estimé que le dossier était incomplet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'erreur de fait de la complétude du dossier est fondé.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS TDF est fondée à demander l'annulation de la décision du 27 avril 2022 qui procède au retrait de la décision de non opposition, la décision rejetant son recours gracieux et la décision implicite du maire de Bagnolet refusant de lui délivrer un certificat de non-opposition.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. En raison des motifs qui fondent la présente jugement l'annulation des décisions en litige implique nécessairement que le maire de Bagnolet procède à la délivrance d'un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 17 décembre 2021 par la SAS TDF, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par la commune de Bagnolet. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bagnolet le versement à la SAS TDF de la somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 27 avril 2022 qui procède au retrait de la décision de non opposition, la décision rejetant le recours gracieux de la SAS TDF et la décision implicite du maire de Bagnolet refusant de lui délivrer un certificat de non-opposition sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Bagnolet de délivrer à la SAS TDF un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 17 décembre 2021 dans un délai d'un mois.

Article 3 : La commune de Bagnolet versera à la SAS TDF une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnolet sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée TDF et à la commune de Bagnolet.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Myara, président,

- M. Laforêt, premier conseiller,

- Mme Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2024.

Le rapporteur,

E. Laforêt

Le président,

A. MyaraLe greffier,

A. Espern Valleix

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.