Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2302576

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 3 mars 2023 et un mémoire enregistré le 14 mars 2023, l'association Insertion Défi Économique, le Martin Pêcheur, la Guinguette de l'Écluse, représentée par Spring Legal, demande au juge des référés du Tribunal statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de prononcer la suspension de la décision par laquelle la commune de Neuilly-sur-Marne a résilié la convention du 29 juin 1992 relative à sa mise à disposition du Martin Pêcheur et de ses annexes ;

2°) d'enjoindre à la commune de reprendre les relations contractuelles avec elle ;

3°) de mettre à la charge de la commune une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association soutient que :

- la décision du 21 décembre 2022 du maire de Neuilly-sur-Marne est celle par laquelle la résiliation est prononcée ;

- l'urgence est constituée compte tenu tant de l'atteinte à son objet social dès lors qu'en exécution de la résiliation de la convention elle doit quitter les lieux avant le 31 mars 2023 et sera privée tant des moyens matériels que de l'essentiel de ses ressources, issues de l'exploitation de l'établissement, pour mener son activité, que de l'atteinte à l'intérêt général s'attachant à son activité de réinsertion qu'elle ne sera plus en mesure d'exercer ;

- la décision est entachée d'une insuffisance de motivation, d'une méconnaissance des droits de la défense, d'une disproportion de la sanction aux fautes commises et d'un détournement de pouvoir, vices d'une gravité suffisante pour conduire à la reprise des relations contractuelles.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 14 mars 2023 et le 16 mars 2023, la commune de Neuilly-sur-Marne, représentée par Me Bernabé, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- la requête est irrecevable comme dirigée contre un acte ne faisant pas grief ;

- elle est irrecevable comme tardive ;

- elle est irrecevable en l'absence de qualité de son auteur à agir pour l'association requérante ;

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite ;

- les vices invoqués ne sont pas d'une gravité suffisante pour conduire à la reprise des relations contractuelles, tant en ce qui concerne le motif d'intérêt général que le motif tiré des fautes de l'association ;

- il y a un doute sérieux sur la validité du contrat dès lors qu'il doit être regardé comme ayant pour objet une délégation de service public irrégulièrement conclue ou à défaut comme plaçant l'association en situation de gestion de fait et comme portant sur un objet hors du champ de compétence de la commune.

Vu :

- les autres pièces du dossier,

- la requête dirigée contre la décision contestée, enregistrée le 9 février 2023 sous le numéro 2301702.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques,

- le code de la commande publique,

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Le Garzic, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 14 mars 2023, qui a débuté après que l'association requérante a été mise en mesure de connaître les écritures de la commune de Neuilly-sur-Marne :

- le rapport de M. Le Garzic, juge des référés ;

- les observations de Spring Legal, avocat de l'association requérante, qui indique que le contrat présente un caractère administratif, précise qu'elle sollicite la reprise des relations contractuelles avec la commune, fait valoir qu'elle est active depuis plus de trente ans dans le domaine de l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi, souligne en ce qui concerne l'urgence que la perte de l'établissement entraîne la fin de l'association et le licenciement de ses salariés, ajoute que l'acte décisoire est celui du 21 décembre 2022 qu'elle attaque et non celui du 9 décembre 2022, estime que la résiliation est la conséquence du changement de majorité municipale et non de prétendues fautes et reprend les moyens de légalité de ses écritures ;

- les observations de Me Vos, substituant Me Bernabé, avocat de la commune défenderesse, qui confirme que le contrat présente un caractère administratif, précise que la résiliation est prononcée tant pour faute que pour l'intérêt général s'attachant à ce que l'occupant du Martin Pêcheur verse une redevance pour cette occupation, fait valoir que l'association présentait lors de sa constitution un caractère transparent et émanait de la majorité municipale, ajoute que la requête est irrecevable comme recours de plein contentieux en l'absence de liaison préalable du contentieux, conteste la situation d'urgence dont se prévaut l'association, reprend les fins de non-recevoir soulevées dans ses écritures ainsi que ce qui concerne le doute sérieux sur la validité du contrat et s'en rapporte aux termes de la décision contestée en ce qui concerne les fautes imputées à l'association.

La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 mars 2023 à 12 heures.

Considérant que :

1. Par une convention signée le 29 juin 1992, la commune de Neuilly-sur-Marne a mis à disposition de l'association alors intitulée Insertion Défi Économique un restaurant dénommé " le Martin Pêcheur " situé dans la commune. La convention précisait qu'elle avait pour objet de permettre à l'association de faire fonctionner son entreprise d'insertion au sein des métiers de la restauration, de partager l'animation des bords de Marne et d'assurer la restauration du personnel communal. La convention a pris effet le 1er juillet 1992, pour une durée d'une année et, prévoyant sa tacite reconduction annuelle, a été renouvelée en dernier lieu le 1er juillet 2022. Par délibération du 9 décembre 2022, le conseil municipal de la commune a cependant approuvé la résiliation de la convention qui lui était proposée, notamment pour fautes commises par l'association dans son exécution, et habilité le maire à notifier une décision de résiliation. Par un courrier du 21 décembre 2022, le maire de la commune a en conséquence notifié cette décision à l'association, et lui a demandé de quitter les lieux avant le 31 mars 2023.

2. Aux termes, d'abord, du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

Sur la demande en référé :

3. Le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Elle doit exercer ce recours, y compris si le contrat en cause est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation. De telles conclusions peuvent être assorties d'une demande tendant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de la résiliation, afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises.

4. Il résulte de l'instruction que la demande de l'association requérante tendant, aux termes de sa requête, à la suspension de de décision portée à sa connaissance par courrier du 21 décembre 2022 et par laquelle la commune de Neuilly-sur-Marne a résilié la convention mentionnée au 1 doit être regardée, au regard notamment de ses observations lors de l'audience publique et de ses écritures ultérieures à celle-ci, comme tendant à la suspension de l'exécution de la résiliation, afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

5. En premier lieu, lorsque les dispositions ou stipulations applicables à une personne morale subordonnent à une habilitation par un de ses organes la possibilité pour son représentant légal d'exercer en son nom une action en justice, le représentant qui engage une action devant une juridiction administrative doit produire cette habilitation, au besoin après y avoir été invité par le juge. Toutefois, cette obligation ne s'applique pas, eu égard aux contraintes qui leur sont propres, aux actions en référé soumises, en vertu des dispositions applicables, à une condition d'urgence ou à de très brefs délais. Il en résulte que la circonstance que la requête ne mentionne pas la personne représentant l'association requérante devant le juge des référés n'est pas, en raison de la nature même de l'action en référé qui ne peut être intentée qu'en cas d'urgence et ne permet, en vertu de l'article L. 511-1 du code de justice administrative, que de prendre des mesures présentant un caractère provisoire, de nature à rendre cette requête irrecevable. Par suite, la fin de non-recevoir tirée d'un défaut de qualité à agir doit être écartée.

6. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que la résiliation de la convention a été approuvée par le conseil municipal de la commune de Neuilly-sur-Marne par délibération du 9 décembre 2022, qui a habilité son maire à notifier cette décision et à l'exécuter, tandis que par un courrier du 21 décembre 2022 le maire a porté cette délibération à la connaissance de l'association requérante et lui a indiqué qu'elle serait exécutoire à compter du 31 mars 2023. Dans ces conditions, en demandant l'annulation de la décision par laquelle la commune de Neuilly-sur-Marne a décidé de résilier la convention du 29 juin 1992 et la reprise des relations contractuelles, l'association requérante doit être regardée comme ayant effectivement dirigé ses conclusions contre cette décision, sans qu'ait d'incidence la circonstance qu'elle ait mentionné la date du courrier par laquelle celle-ci a été portée à son connaissance et qui n'a pas, par lui-même, de valeur décisoire mais ne constitue qu'une exécution de la décision du 9 décembre 2022. La fin de non-recevoir tiré de ce que la décision attaquée ne fait pas grief doit en conséquence être écartée.

7. En troisième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que le recours mentionné au point 3 ne puisse être exercé qu'après un recours gracieux préalable auprès de l'administration contractante. La fin de non-recevoir tirée de l'absence d'un tel recours doit en conséquence être écartée.

8. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que le recours au fond de l'association requérant a été enregistré le 9 février 2023 au Tribunal, dans les délais mentionnés au point 3. La fin de non-recevoir tirée d'une tardiveté de l'action de l'association doit en conséquence être écartée.

Sur le bien-fondé des conclusions de la requête :

9. Dans le cas d'une requête telle que celle décrite au point 4, il incombe en premier lieu au juge des référés, après avoir vérifié que l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet, de prendre en compte, pour apprécier la condition d'urgence, d'une part les atteintes graves et immédiates que la résiliation litigieuse est susceptible de porter à un intérêt public ou aux intérêts du requérant, notamment à la situation financière de ce dernier ou à l'exercice même de son activité, d'autre part l'intérêt général ou l'intérêt de tiers, notamment du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse, qui peut s'attacher à l'exécution immédiate de la mesure de résiliation. Il lui incombe en second lieu, pour déterminer si un moyen est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la validité de la mesure de résiliation litigieuse et à justifier en conséquence qu'il soit fait droit à la reprise des relations contractuelles, d'apprécier si, en l'état de l'instruction, les vices invoqués paraissent d'une gravité suffisante pour conduire à une telle reprise des relations contractuelles. Toutefois, dans le cas où une irrégularité est invoquée devant lui ou ressort manifestement des pièces du dossier qui lui est soumis, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il lui incombe d'apprécier, en l'état de l'instruction et à la date à laquelle il statue, si cette irrégularité serait de nature à conduire le juge du contrat, s'il était saisi d'un recours de plein contentieux contestant la validité de ce contrat, à prononcer, après avoir vérifié que sa décision ne porterait pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou son annulation. S'il estime en conséquence qu'il existe un doute sérieux sur la validité du contrat, il doit, quels que soient les vices dont la mesure de résiliation est, le cas échéant, entachée, rejeter les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles.

En ce qui concerne l'urgence :

10. Il résulte de l'instruction, notamment des statuts de l'association requérante, que celle-ci a son siège au sein de l'établissement du Martin Pêcheur, et que l'exercice de son objet social d'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi est réalisé exclusivement par l'exploitation du restaurant et de la guinguette dans cet établissement. Il résulte à cet égard de l'instruction que l'association tire près de la moitié de ses ressources de l'exploitation de l'établissement, tandis que l'autre partie provient de subventions elles-mêmes liées à cette activité. Il s'ensuit que la résiliation de la convention entraînera nécessairement l'arrêt de toute activité de l'association, quand bien même la commune relève en défense qu'elle ne justifie pas qu'elle emploie effectivement, comme elle le fait valoir, quinze personnes qui seront privées d'emploi à compter du 31 mars 2023.

11. Dans ces conditions, compte tenu de l'atteinte portée par la résiliation de la convention du 29 juin 1992 à l'exercice même de l'activité de l'association requérante, à compter du 31 mars 2023, la condition d'urgence telle que mentionnée au point 9 doit être regardée comme satisfaite.

En ce qui concerne la validité de la résiliation et la gravité des vices invoqués :

12. Il résulte de l'instruction que la commune de Neuilly-sur-Marne a prononcé la résiliation de la convention pour, d'une part, des fautes imputées à l'association requérante dans l'exécution de la convention du 29 juin 1992, d'autre part des considérations tierces à cette exécution s'apparentant à des motifs d'intérêt général.

13. En premier lieu, en ce qui concerne l'exécution fautive de la convention du 29 juin 1992, la commune a d'une part mentionné, dans la délibération du 9 décembre 2022 des faits de vol au sein des stocks de l'activité de restauration. L'association fait à cet égard valoir que les discordances de stock observées ne sont pas supérieures aux pertes usuelles dans les établissements de restauration, sans que la commune réplique sur ce point. La commune a d'autre part mentionné, dans ses écritures postérieures à l'audience, l'absence de mise à jour de l'inventaire, l'absence de paiement de l'intégralité des charges liées à l'occupation, l'absence de communication des menus de la restauration des agents de la commune, l'absence d'inspection de sécurité et l'absence de remise des documents mentionnés par la convention, sans toutefois faire valoir que la commune aurait depuis 1992 rappelé à l'association ses obligations sur ces points.

14. En second lieu, en ce qui concerne les motifs s'apparentant à une prise en considération de l'intérêt général, la commune a mentionné dans la délibération du 9 décembre 2022 les faibles résultats de l'activité d'insertion de l'association, que celle-ci estime sous-estimés par la commune, l'absence de communication de pièces justificatives relatives au versement d'une subvention en 2021 versée en exécution de la convention d'objectifs et de financement liant par ailleurs les deux parties, la durée de la convention et l'intérêt financier, en exposant lors de l'audience publique que le futur occupant verserait une redevance d'occupation mais sans apporter d'éléments sur ce point.

15. Il apparaît, en l'état de l'instruction, d'une part, que le moyen tiré de ce que ce faisceau de motifs ne pouvait justifier la résiliation de la convention apparaît de nature à faire naître un doute sérieux sur la validité de la mesure de résiliation litigieuse, d'autre part que les vices dont elle est entachée sont d'une gravité suffisante pour conduire à une reprise des relations contractuelles, laquelle ne ferait pas obstacle à ce que les parties reconsidèrent celles-ci à la prochaine échéance annuelle.

En ce qui concerne la validité du contrat :

16. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1121-1 du code de la commande publique : " Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix ". L'existence d'un contrat de concession relative à la gestion d'un service public suppose de caractériser la volonté d'une personne publique d'ériger des activités d'intérêt général en mission de service public et d'en confier la gestion à un tiers, sous son contrôle.

17. Il résulte de l'instruction que la convention du 29 juin 1992 prévoit, pour ce qui concerne la restauration du personnel communal dont la charge est confiée à l'association, que celle-ci doit pratiquer une politique de qualité des denrées choisies et communiquer en avance les menus à la commune, qu'elle doit tenir une comptabilité séparée de cette activité, que les tarifs en sont fixés par la commune, laquelle met à la disposition de l'association trois agents et du linge, et que les services de la commune disposent d'un droit de visite permanent et contrôlent les travaux d'entretien et d'installation. Dans ces conditions, compte tenu tant de la nature de l'activité en cause, de restauration administrative, que du contrôle exercé par la commune sur l'exercice de cette activité, et ainsi au demeurant que la commune le manifeste dans ses écritures, sans que l'association le conteste, la convention du 29 juin 1992 traduit la volonté de la commune de confier à l'association requérante la gestion du service public de la restauration administrative de ses agents et présente, dans cette mesure, le caractère d'une concession au sens des dispositions précitées de l'article L. 1121-1 du code de la commande publique.

18. Aux termes, enfin, de l'article L. 3114-7 du code général de la propriété des personnes publiques : " La durée du contrat de concession est limitée. Elle est déterminée par l'autorité concédante en fonction de la nature et du montant des prestations ou des investissements demandés au concessionnaire, dans les conditions prévues par voie réglementaire ". Aux termes de l'article R. 3114-2 du même code pris pour son application : " Pour les contrats de concession d'une durée supérieure à cinq ans, la durée du contrat ne doit pas excéder le temps raisonnablement escompté par le concessionnaire pour qu'il amortisse les investissements réalisés pour l'exploitation des ouvrages ou services avec un retour sur les capitaux investis, compte tenu des investissements nécessaires à l'exécution du contrat ".

19. Ces dispositions répondent à un impératif d'ordre public qui est de garantir, par une remise en concurrence périodique, la liberté d'accès des opérateurs économiques aux contrats de concession et la transparence des procédures de passation. Un tel motif d'intérêt général ne saurait, pas plus que la nécessité d'assurer l'égalité de tous les opérateurs économiques titulaires de contrats de concession au regard des exigences de la loi, entraîner la nullité des contrats de concession conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 29 janvier 1993 pour des durées incompatibles avec les dispositions de son article 40, ni contraindre les parties à de tels contrats à modifier leur durée. Il implique en revanche, non seulement qu'aucune stipulation relative à la durée du contrat, convenue entre les parties après la date d'entrée en vigueur de la loi, ne peut méconnaître les exigences prévues par son article 40, mais en outre que les clauses d'un contrat de concession qui auraient pour effet de permettre son exécution pour une durée restant à courir, à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, excédant la durée maximale autorisée par la loi, ne peuvent plus être régulièrement mises en œuvre au-delà de la date à laquelle cette durée maximale est atteinte.

20. Il ressort manifestement des pièces du dossier que la concession mentionnée au point 17, d'une durée supérieure à cinq ans, excède le temps raisonnablement espéré par l'association requérante pour amortir les investissements qu'elle a pu réaliser. Dans ces conditions, dès lors que la reprise des relations contractuelles aurait pour effet de permettre son exécution pour une durée excédant la durée maximale autorisée par la loi, il existe un impératif d'ordre public faisant obstacle à la reprise des relations contractuelles dans la mesure où elles permettraient l'exécution de cette concession.

21. En revanche, il ne ressort pas manifestement des pièces du dossier que la convention litigieuse, dans la mesure où elle autorise l'exploitation du Martin Pêcheur dans un but conforme à l'intérêt du domaine public, porterait sur un objet sur lequel la commune ne pouvait pas contracter.

Sur les mesures ordonnées par le juge des référés :

22. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision de résiliation de la convention du 29 juin 1992 et la reprise des relations contractuelles, à l'exception de ce qui concerne la gestion d'une restauration administrative pour le personnel de la commune.

Sur les frais de l'instance :

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Neuilly-sur-Marne une somme de 1 000 euros à verser à l'association requérante au titre des frais exposés dans la présente instance. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association, qui n'est pas partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune.

O R DO N N E :

Article 1er : La décision par laquelle la commune de Neuilly-sur-Marne a résilié la convention du 29 juin 1992 relative à sa mise à disposition du Martin Pêcheur et de ses annexes est suspendue dans la mesure où la convention ne porte pas sur la concession de la gestion d'un service public. Il est ordonné à la commune de Neuilly-sur-Marne de reprendre dans cette mesure les relations contractuelles avec l'association Insertion Défi Économique, le Martin Pêcheur, la Guinguette de l'Écluse à titre provisoire.

Article 2 : La commune de Neuilly-sur-Marne versera à l'association Insertion Défi Économique, le Martin Pêcheur, la Guinguette de l'Écluse une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Neuilly-sur-Marne tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Insertion Défi Économique, le Martin Pêcheur, la Guinguette de l'Écluse et à la commune de Neuilly-sur-Marne.

Fait à Montreuil, le 24 mars 2023.

Le juge des référés,

Signé

P. Le Garzic

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.