Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2306175

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 mai 2023, le 9 août 2023 et le 6 septembre 2023, l'association de gestion et d'animation du Centre social du Londeau, représentée par Me Menard, demande au juge des référés, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la commune de Noisy-le-Sec à lui verser la somme de 184 500 euros au titre des subventions dues par convention et non payées à ce jour, avec intérêt légal à compter de la mise en demeure datée du 17 mars 2023 et jusqu'à la date du paiement complet et capitalisation des intérêts dès lors qu'il sera dû au moins une année d'intérêts ;

2°) de condamner la commune de Noisy-le-Sec à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle gère le centre social du quartier du Londeau à Noisy-le-Sec, fondé en 2010 en s'appuyant sur des associations du quartier, qui dispose de locaux de 300 m² mis à disposition par un bailleur social et la commune, représentée à son conseil d'administration par quatre élus, s'est engagée par une convention trisannuelle à lui verser une subvention annuelle de fonctionnement ;

- aux termes de la dernière convention conclue le 10 octobre 2019 et applicable à partir de l'année 2020, la commune s'est engagée à verser une subvention annuelle de 123 000 euros, somme qui a été versée en 2020 mais ne l'a pas été pour les années 2021 et 2022, le versement pour 2021 ayant été limité à 61 500 euros ;

- une demande préalable a été adressée à la commune le 17 mars 2023 par courrier recommandé et a été reçue le 21 mars 2023 ;

- cette demande formule bien une demande de versement de sommes d'argent dépourvue d'ambiguïté et la requête est donc recevable ;

- le procès-verbal du conseil d'administration de l'association du 1er mars 2023 atteste de l'élection de M. A comme président de l'association ;

- les subventions 2021 et 2022 ont été votées lors de l'approbation des budgets 2021 et 2022, respectivement par les délibérations du conseil municipal des 20 avril 2021 et 21 avril 2022, délibérations constitutives de décisions créatrices de droit devenues définitives passé le délai de recours ;

- ce défaut de versement des subventions met en péril le fonctionnement du centre social et notamment le paiement des salaires et cotisations sociales de son personnel, le paiement de ses dépenses courantes et le financement des activités en direction de la population du quartier du Londeau ;

- la commune entretient une confusion entre les objectifs conventionnellement fixés à l'association et les conditions à satisfaire pour bénéficier des subventions, la réalisation des objectifs ne pouvant être une condition préalable au versement des subventions qui sont nécessaires au financement de l'activité ;

- l'article 5.2 de la convention prévoit un premier versement correspondant à 70% du montant de la subvention effectuée lors du 1er trimestre de l'année et le solde est ensuite versé dès réception et examen des documents comptables de l'association ;

- si la convention stipule à ses articles 12 et 13 que la commune a la possibilité de résilier la convention ou de réclamer un remboursement total ou partiel des sommes versées, elle ne prévoit pas une sanction de refus de versement de la subvention ;

- la convention ne subordonne pas le bénéfice de la subvention à la possession d'un agrément de la CAF, les conditions d'octroi étant fixées aux articles 5.1 et 5.2 et cet agrément n'est ni nécessaire pour permettre à l'association de poursuivre son objet, ni une condition du versement de la subvention prévue ;

- la commune de Noisy-le-Sec n'a jamais résilié la convention et a continué à apporter un accompagnement matériel et financier à l'association alors même qu'elle ne justifiait plus d'un agrément de la CAF ;

- la commune de Noisy-le-Sec a méconnu ses obligations contractuelles au titre de l'année 2021 en ne procédant au versement que de 50 % du montant de la subvention à titre d'acompte et en ne versant pas le solde de la subvention alors que ses comptes certifiés avaient pourtant été transmis ;

- la commune de Noisy-le-Sec était bien informée de la gestion de l'association et de l'emploi des subventions versées dès lors que quatre membres du conseil municipal la représentait en cette qualité au sein de son conseil d'administration ;

- la procédure d'alerte engagée en juillet 2022 par le commissaire aux comptes résultait d'une fragilité financière liée aux ressources insuffisantes de l'association, conséquence directe de l'absence de versement par la commune des subventions prévues ;

- le versement des subventions n'était pas conditionné à la satisfaction des objectifs fixés à l'association ;

- il résulte des rapports d'activité de l'association pour les années 2021 et 2022 que, malgré la précarité de ses ressources financières, le centre social a poursuivi son projet conformément aux objectifs fixés dans la convention ;

- les difficultés relatives à la réouverture du multi-accueil résultent directement du refus de la commune de prendre en charge la mise en conformité de ce local accueillant du public, travaux qui lui revenaient aux termes des articles 5 et 6 de la convention dans le cadre d'une convention d'occupation à titre gratuit ;

- l'altercation alléguée entre M. A et un élu et des agents de la commune le 25 mars 2023 est étrangère à l'exécution de la convention ;

- le terme de la convention au 31 décembre 2021 est sans incidence sur les subventions à verser pour les années 2021 et 2022 votées dans le cadre des délibérations d'adoption du budget municipal.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 juillet 2023 et le 23 août 2023, la commune de de Noisy-le-Sec, représentée par la SELARL Gaia, agissant par Me Peru, demande au juge des référés :

1°) de rejeter la requête ;

2°) de condamner M. A ou à défaut l'association du centre social du Londeau à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'association requérante n'a jamais obtenu le renouvellement de son agrément par la caisse d'allocations familiales (CAF) initialement délivré pour la période de 2016 à 2019 ;

- le versement de subventions municipales est naturellement consenti sous réserve du respect par l'association de certains engagements dont la mise en œuvre du projet social agréé par la CAF ;

- l'agrément a toutefois été suspendu en juillet 2020 après une prolongation dérogatoire et a pris fin le 31 août 2022 dans le cadre d'une procédure d'alerte du commissaire aux comptes qui a finalement démissionné de ses fonctions ;

- l'association n'a pas bénéficié d'un agrément de janvier à juillet 2021 mais d'une prolongation et la CAF a constaté en décembre 2022 que la délivrance d'un agrément rétroactif était impossible, faisant obstacle à toute coopération entre les parties ;

- si les subventions ont été versées en 2019 et 2020, un acompte a été versé pour l'année 2021 conformément aux stipulations de la convention mais le solde n'a pas été versé dès lors que l'association n'avait pas respecté les clauses de la convention ;

- pour l'année 2022, l'association et la commune n'étaient plus liées par une convention de subventionnement, obligatoire pour tout versement d'une subvention de plus de 23 000 euros et aucun versement n'a donc été effectué ;

- la requête est irrecevable dès lors que l'association n'a jamais saisi la commune d'une demande préalable tenant au paiement d'une somme d'argent en méconnaissance des prévisions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle n'est pas signée par une personne justifiant de sa qualité pour agir au nom de l'association en méconnaissance des prévisions de l'article R. 431-4 du code de justice administrative ;

- la désignation des présidents et bureaux de l'association ont suscité des contestations et la qualité du signataire de la requête n'est pas établie ;

- il existe une contestation sérieuse sur l'obligation de payer dont se prévaut l'association dès lors que les dispositions du 2° de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration permettent le retrait d'une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées ;

- l'association n'a pas rempli plusieurs de ses engagements à compter de l'année 2021 et le versement de la subvention n'était plus dû ;

- la subvention était octroyée sous conditions que la commune puisse être mise à même de contrôler son emploi conformément aux dispositions de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 dès lors que son montant excédait la somme de 23 000 euros et les engagements de l'association étaient détaillés à l'article 6 de la convention, s'agissant notamment de la justification de l'emploi des fonds perçus ;

- l'association requérante souffre d'un fonctionnement délétère et n'a pas été mesure de présenter une demande de subvention pour l'année 2021, n'a pas transmis ses rapports d'activité à l'exception de celui de l'année 2021 ;

- l'association ne justifie pas avoir tenu les engagements souscrits dans la convention alors que la commune a versé la moitié de la subvention prévue au titre de l'année 2021 et il n'est pas contesté que le multi-accueil n'a pas été ouvert alors que son fonctionnement justifiait l'essentiel de la subvention de la ville ;

- les rapports de l'association ne justifient pas de la réalité de l'exécution de certaines missions prévues ou font état d'évènement qui n'ont pas été organisé par l'association mais par des organismes tiers ;

- le versement d'une subvention est conditionné à l'absence d'agressions et de menaces de responsables associatifs sur les élus ou les agents des collectivités qui l'octroie et le comportement à plusieurs reprises violent de M. A a justifié le dépôt d'une première plainte en septembre 2022 suivie de deux nouvelles plaintes en mars 2023 ;

- l'expiration de la convention de subventionnement au 31 décembre 2019 constitue une contestation sérieuse de la subvention réclamée au titre de l'année 2022 ;

- l'association a effectivement perçu une subvention de la part de la commune au titre de l'année 2021 et la présentation qu'opère celle-ci des versements reçus depuis 2018 est délibérément fausse ;

- l'association n'a pas été placée dans l'impossibilité d'effectuer les missions convenues du fait de versements financiers insuffisants de la part de la commune dès lors qu'elle avait perçu la somme de 141 158 euros au 31 décembre 2021, montant supérieur à celui perçu en 2020 ;

- l'association est toujours incapable de justifier de l'utilisation des fonds communaux dont elle a bénéficié alors même qu'une obligation pèse sur elle sur ce point tant en exécution de la convention qu'en application de la loi.

Par ordonnance du 7 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 22 septembre 2023.

Un mémoire, enregistré le 22 septembre 2023, présenté pour la commune de Noisy-le-Sec, n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations modifiées ;

- le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ;

- l'arrêté du 11 octobre 2006 portant fixation des modalités de présentation du compte-rendu financier prévu par l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Silvy, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé.

Considérant ce qui suit :

1. L'association de gestion et d'animation du centre social du Londeau (l'association) à Noisy-le-Sec a conclu le 10 octobre 2019 une convention d'objectifs et de moyens avec la commune de Noisy-le-Sec qui a pour objet la gestion d'un équipement de quartier à vocation sociale globale, ouvert à l'ensemble de la population habitant à proximité, offrant accueil, animation et services à finalité sociale dans le cadre duquel la commune met à sa disposition gratuitement des locaux d'une superficie de 370 m² au 3, rue Paul Verlaine ainsi que des équipements et s'engage à lui accorder un concours financier sous forme d'une subvention de fonctionnement, dont le montant était initialement fixé à la somme de 123 000 euros au titre de l'année en cours. Des difficultés se sont élevées entre les parties en ce qui concerne l'exécution des engagements financiers de la commune et l'association l'a mise en demeure, par un courrier recommandé du 17 mars 2023 reçu le 21 mars 2023, de lui verser le reliquat de la subvention inscrite au budget pour un montant de 61 500 euros au titre de l'année 2021 et l'aide d'un montant de 123 000 euros qu'elle estimait lui être due au titre de l'année 2022. Suite au refus implicite de la commune de procéder à ces versements, l'association demande au juge des référés, par la présente requête, que lui soit versée une provision d'un montant global de 184 500 euros au titre des subventions dues par convention et non payées à ce jour, sur le fondement des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative.

Sur les demandes de provision formées sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie. ". Pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant.

3. Au terme, d'une part, des dispositions de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 : " () Les demandes de subvention présentées par les associations auprès d'une autorité administrative ou d'un organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 sont établies selon un formulaire unique dont les caractéristiques sont précisées par décret. / L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement, les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée. Le délai de paiement de la subvention est fixé à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de la subvention, à moins que l'autorité administrative, le cas échéant sous forme de convention, n'ait arrêté d'autres dates de versement ou n'ait subordonné le versement à la survenance d'un évènement déterminé. Le présent alinéa ne s'applique pas aux organismes qui bénéficient de subventions pour l'amélioration, la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation. () Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès de l'autorité administrative ou de l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée. () ".

4. Aux termes, d'autre part, de l'article 1er du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 précité : " L'obligation de conclure une convention, prévue par le troisième alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, s'applique aux subventions dont le montant annuel dépasse la somme de 23 000 euros. ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " L'obligation de dépôt prévue par le sixième alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée s'applique aux subventions dont le montant annuel dépasse la somme de 153 000 euros. (). " Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 11 octobre 2006 précité : " Le compte rendu financier prévu par le quatrième alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée a pour objet la description des opérations comptables qui attestent de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 11 octobre 2006 précité : " Le compte rendu financier est constitué d'un tableau des charges et des produits affectés à la réalisation du projet ou de l'action subventionnée. / Le tableau des charges et des produits est issu du compte de résultat de l'organisme. Il fait apparaître les écarts éventuels, exprimés en euro et en pourcentage, constatés entre le budget prévisionnel de l'action et les réalisations. ". Et aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 11 octobre 2006 : " Le compte rendu financier est accompagné de deux annexes : / 1. La première annexe comprend un commentaire sur les écarts entre le budget prévisionnel et la réalisation de l'action () / 2. Une seconde annexe comprend une information qualitative décrivant, notamment, la nature des actions entreprises et les résultats obtenus par rapport aux objectifs initiaux du projet. ".

En ce qui concerne la subvention au titre de l'année 2021 :

5. L'association requérante fait valoir qu'elle n'a perçu qu'une fraction du montant de la subvention qui devait lui être allouée, en application des stipulations de la convention d'objectifs et de moyens de 2019, pour assurer la réalisation des missions du centre social du Londeau au cours de l'année 2021 alors que le montant de cette subvention avait été votée dans le cadre du budget 2021 de la commune et présentait un caractère définitif. Elle fait également valoir que, si la convention du 10 octobre 2019 permettait à la commune de résilier ce cadre contractuel en cas de défaillance de l'association ou de procéder à la récupération des subventions perçues, elle ne l'autorisait pas à procéder à une retenue sur le montant de la subvention à allouer.

6. Il résulte de l'instruction, dès lors que le montant de la subvention inscrite au budget pour 2021 s'établissait à 117 158,40 euros, soit au-delà du montant fixé à l'article 1er du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 et en deçà du seuil fixé à l'article 2 de ce décret, que l'association devait réaliser un compte rendu financier annuel sans être soumise à l'obligation réglementaire de dépôt de ce compte-rendu dans un délai particulier. L'article 6 de la convention d'objectifs et de moyens stipule toutefois que la communication du bilan, du compte de résultat certifié par le président et du rapport d'activité doit intervenir au plus tard le 30 juin de l'année suivant la date de clôture du dernier exercice comptable. Enfin, l'article 5.2 de cette convention stipule qu'après versement d'un acompte de 70% de la subvention avant la fin du 1er trimestre d'une année donnée, le versement du solde de la subvention intervient dès réception et examen des documents comptables de l'association relatifs au dernier exercice clos.

7. Il résulte également de l'instruction que l'association requérante se borne à communiquer un relevé des opérations bancaires et des exports comptables au titre de l'année 2020 et ne produit pas ses comptes certifiés pour cette année, ni ne justifie d'un envoi de ces documents à la commune avant le 30 juin 2021 ou même après cette date, en méconnaissance de ses obligations contractuelles rappelées au point 6. Il en résulte que l'existence de l'obligation pour la commune de verser à l'association le solde de la subvention inscrite au budget pour l'année 2021 présente un caractère sérieusement contestable.

En ce qui concerne la subvention au titre de l'année 2022 :

8. Si l'association requérante fait valoir que la commune de Noisy-le-Sec avait inscrit à son budget pour 2022 une subvention à lui verser d'un montant de 123 000 euros, il résulte de l'article 11 de la convention d'objectifs et de moyens du 10 octobre 2019 que celle-ci était prévue pour une durée initiale de trois ans et des stipulations de cette convention, notamment de son article 5, que sa première année d'exécution était l'année 2019, suite à l'arrivée à son terme d'une précédente convention signée le 29 mars 2016 pour la période 2016-2018. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une nouvelle convention aurait été signée par les parties portant notamment sur les concours financiers de la commune au titre de l'année 2022. La commune développe, par suite, une contestation sérieuse sur la possibilité pour l'association de percevoir une subvention d'un montant supérieur à 23 000 euros au titre de l'année 2022, en l'absence de la convention prévue à l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifié.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux point 5 et 6 de la présente ordonnance que l'existence des obligations dont se prévaut l'association requérante au titre des années 2021 et 2022 n'est pas établie, en l'état de l'instruction, avec un degré suffisant de certitude et qu'il y a lieu, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, de rejeter les conclusions de cette association tendant à la condamnation de la commune de Noisy-le-Sec à lui verser une provision.

Sur les frais de justice :

10. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

11. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le juge des référés ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par l'association de gestion et d'animation du centre social du Londeau doivent, dès lors, être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de la commune de Noisy-le-Sec les frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'association de gestion et d'animation du centre social du Londeau est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Noisy-le-Sec au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association de gestion et d'animation du centre social du Londeau et à la commune de Noisy-le-Sec.

Fait à Montreuil, le 8 décembre 2023.

Le juge des référés,

Signé

J-A. SILVY

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.