Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-1907961

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Debourg, rapporteure,

- les conclusions de Mme Riedinger, rapporteure publique,

- les observations de Me Bontoux pour la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité ;

- et les observations de M. B et Mme A, bureau des expertises juridiques de la préfecture, représentant le préfet du Val-d'Oise ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 8 juillet 1996, complété par arrêté du 28 novembre 1997, le préfet du Val-d'Oise a prescrit la fermeture au public, dans l'ensemble des communes du département du Val-d'Oise, un jour par semaine au choix des intéressés, de tous les établissements, parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballés ou non. Par un jugement rendu le 15 novembre 2018 rendu sous le n° 1709111 sur requête de la société OMPPR, ce tribunal a annulé la décision implicite née le 2 mai 2016 par laquelle le préfet du Val-d'Oise a refusé d'abroger cet arrêté et a prescrit le réexamen de cette demande d'abrogation après consultation des organisations professionnelles concernées, dans un délai de six mois. Par l'arrêté du 19 février 2019 attaqué, pris à l'issue d'une nouvelle consultation qui s'est tenue le 28 mai 2018, le préfet du Val-d'Oise a, dans un article 1, maintenu l'arrêté du 8 juillet 1996 et dans un article 2, fixé à nouveau le principe de la fermeture hebdomadaire. Par un courrier du 26 février 2019, la fédération du commerce et de la distribution a saisi le préfet d'une demande d'abrogation de l'arrêté du 8 juillet 1996 et de l'arrêté du 19 février 2019. Du silence gardé par l'administration est née le 28 avril 2019, une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité demandent l'annulation de l'arrêté du 19 février 2019 et l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet a refusé d'abroger l'arrêté du 8 juillet 1996.

Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense :

En ce qui concerne le caractère superfétatoire et confirmatif de l'arrêté du 19 février 2019 :

2. Le préfet fait valoir que l'arrêté du 19 février 2019 se borne à reprendre à l'identique le dispositif de l'arrêté du 8 juillet 1996 et qu'à ce titre, il est superfétatoire et purement confirmatif et ne peut faire l'objet d'un recours.

3. Toutefois, d'une part, il ressort des termes mêmes de cet arrêté qu'il a entendu, par son article 1er, maintenir l'arrêté du 8 juillet 1996 et par suite, rejeter la demande d'abrogation de cet arrêté et ce, après une nouvelle consultation menée en exécution de l'injonction prescrite par le jugement du 15 novembre 2018 précité. Or, le refus d'abroger un acte réglementaire n'est pas purement confirmatif d'un refus antérieurement opposé à une demande tendant aux mêmes fins. En l'espèce, l'acte attaqué, qui ne revêt pas davantage de caractère superfétatoire, constitue un acte décisoire faisant grief susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir.

4. Par son article 2, l'arrêté réitère l'obligation de fermeture hebdomadaire. Toutefois, l'obligation de fermeture hebdomadaire des commerces vendant, en l'espèce du pain et installés sur le territoire du département du Val-d'Oise ne peut être prononcée et maintenue que si elle emporte l'adhésion de la majorité des établissements concernés. Il appartient à l'autorité administrative compétente d'apprécier à tout moment si elle doit maintenir cette réglementaire. Or, l'arrêté du 19 février 2019 a été adopté à l'issue d'une nouvelle consultation ayant pour objet de vérifier l'existence d'une majorité indiscutable à cette date-là. S'agissant dès lors d'une décision prise au vu d'une situation susceptible de changements, elle ne saurait revêtir un caractère superfétatoire et confirmatif. Il s'ensuit que la décision contenue à l'article 2 de cet arrêté revêt également un caractère décisoire faisant grief susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir.

5. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée en défense tirée du caractère purement confirmatif et superfétatoire de l'arrêté du 19 février 2019 ne peut être accueillie.

En ce qui concerne la tardiveté des conclusions dirigées contre de l'arrêté de 19 février 2019 :

6. Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. () ".

7. Le préfet du Val-d'Oise fait valoir que l'arrêté du 19 février 2019 a été publié le jour même et que le délai de recours à l'encontre de celui-ci expirait le 22 avril 2019. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la fédération du commerce et de la distribution a sollicité, ainsi qu'il a été rappelé au point 1, l'abrogation de cet arrêté par un courrier du 26 février 2019, réceptionné le 28 février 2019. Contrairement à ce que soutient le préfet, le recours gracieux est constitué par toute demande adressée à une autorité administrative de retirer, d'abroger ou de modifier un acte. Par conséquent, la demande d'abrogation formulée le 26 février 2019, qui doit s'analyser comme un recours gracieux, a prorogé le délai de recours à l'encontre de l'arrêté au profit de l'auteur de ce recours. Toutefois, le délai de recours n'a pas été prorogé au profit de la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité dès lors qu'elle n'est pas l'auteure de cette demande d'abrogation de sorte que la fin de non-recevoir opposée en défense pour tardiveté doit être accueillie en tant qu'elle concerne cette seule fédération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois.".

9. Il résulte de ces dispositions que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés.

10. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

11. Lorsque le préfet est saisi d'une demande d'abrogation d'un arrêté de fermeture hebdomadaire des établissements vendant du pain, par une organisation syndicale représentative d'employeurs de la zone géographique concernée, il ne peut rejeter cette demande sans vérifier au préalable si la condition de majorité indiscutable mentionnée est toujours remplie au jour de cette demande, lorsque l'organisation syndicale à l'origine de cette demande apporte des éléments suffisants en ce sens. Il appartient alors au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties.

En ce qui concerne le refus d'abroger l'arrêté du 8 juillet 1996 née le 28 avril 2019 :

12. La fédération requérante soutient que l'arrêté préfectoral ne réunit pas les conditions de légalité au jour du refus d'abrogation, à défaut de l'existence, à cette date, d'une majorité indiscutable de professionnels intéressés favorables à son maintien. Elle fait notamment valoir qu'il y a 812 établissements concernés dans le département et qu'ils n'ont pas tous été consultés et que le préfet n'a pas consulté les listes des adhérents de chaque organisation professionnelle. Il ressort des pièces du dossier que le 28 mai 2018, le préfet du Val d'Oise a organisé une consultation afin de vérifier si l'accord initial traduisait encore la majorité de la profession. A cet effet, il a convié les organisations syndicales d'employeurs et notamment le syndicat national de l'alimentation et de la restauration rapide, le groupement alimentation et tendances, la fédération boulangerie pâtisserie du Val-d'Oise, la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité et la fédération du commerce et de la distribution, la confédération générale de l'alimentation de détail, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution, la fédération des entreprises de boulangerie et la chambre de métiers et de l'artisanat. Les organisations syndicales des salariés ont été conviées mais n'étaient ni présentes, ni représentées. Il ressort du compte rendu de cette réunion que celui-ci conclut en indiquant " le secrétaire général rappelle que l'Etat a besoin que chaque partie prenante présente le nombre d'établissements qui ressortent du cas présent en fournissant avant le 15 juin 2018, la liste () après examen de ces éléments, un nouvel échange sera organisé ". Or, il est constant qu'aucun autre échange n'a été organisé par le préfet avant de rejeter la demande d'abrogation et il ne ressort pas des pièces produites que le préfet soit parvenu à obtenir ces données de la part de tous les intervenants. Pour établir que cette consultation a laissé apparaître une majorité indiscutable, le préfet se borne à produire un tableau recensant 340 voix défavorables à l'abrogation émanant de la confédération générale de l'alimentation de détail et 312 voix en faveur de l'abrogation. Toutefois, comme le soutient la fédération requérante, le préfet ne produit aucun élément relatif au dénominateur correspondant à la liste des établissements concernés dans le département et ne démontre pas avoir comptabilisé les seuls adhérents de ces organisations et non tous les établissements qu'elles représentent, de sorte que le seul chiffre de 340, pris isolément, n'est pas de nature à démontrer l'existence d'une majorité indiscutable. Par suite, le préfet du Val-d'Oise ne pouvait déduire des résultats de cette consultation que la majorité indiscutable de tous les établissements qui ont pour activité principale ou accessoire, la vente, la distribution ou la livraison de pain dans le département étaient favorables au maintien de la fermeture hebdomadaire mise en place par l'arrêté du 8 juillet 1996.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la fédération du commerce et de la distribution est dès lors fondée à demander l'annulation de la décision implicite née le 28 avril 2019 par laquelle le préfet du Val-d'Oise a refusé de procéder à l'abrogation de son arrêté du 8 juillet 1996 complété.

En ce qui concerne l'arrêté du 19 février 2019 :

14. L'arrêté en litige a été pris au visa de l'accord donné le 9 mai 1996 et de la réunion de consultation du 28 mai 2018 visant à recueillir les avis des organisations professionnelles et syndicales. Or, ainsi qu'il vient d'être dit, le préfet du Val-d'Oise, ne pouvait déduire des résultats de cette consultation que la majorité indiscutable de tous les établissements qui ont pour activité principale ou accessoire, la vente, la distribution ou la livraison de pain dans le département étaient, à la date à laquelle l'arrêté du 19 février 2019 a été édicté en son article 2 ni à la date du présent jugement, date à laquelle s'apprécie le refus d'abroger contenu dans son article 1er, favorables au maintien de la fermeture hebdomadaire des commerces concernés.

15. Il s'ensuit que la fédération du commerce et de la distribution est fondée à soutenir que l'arrêté du 19 février 2019, qui, dans son article 1er, rejette expressément la demande d'abrogation formulée à l'encontre de l'arrêté du 8 juillet 1996, et dans son article 2, réitère l'obligation de fermeture hebdomadaire, est entachée d'illégalité dès lors qu'il ne repose pas sur l'existence d'une majorité indiscutable.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. L'exécution du présent jugement implique nécessairement, eu égard au motif d'annulation retenu, que l'arrêté préfectoral du 8 juillet 1996 complété par l'arrêté du 28 novembre 1997 soit abrogé. En l'absence de circonstance nouvelle, il y a lieu d'enjoindre au préfet du Val-d'Oise d'abroger cet arrêté dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la fédération du commerce et de la distribution.

D É C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée en tant qu'elle est présentée pour la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le préfet du Val-d'Oise a refusé de procéder à l'abrogation de l'arrêté du 8 juillet 1996 complété est annulée.

Article 3 : L'arrêté du 19 février 2019 du préfet du Val-d'Oise est annulé en toutes ses dispositions.

Article 4 : Il est enjoint au préfet du Val-d'Oise de procéder à l'abrogation de l'arrêté du 8 juillet 1996 complété par l'arrêté du 28 novembre 1997 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 5 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la fédération du commerce et de la distribution, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la fédération du commerce et de la distribution, à la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité et au Préfet du Val-d'Oise.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Griel, présidente ;

Mme Colin, première conseillère ;

Mme Debourg, conseillère ;

assistées de madame Bonfanti, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2023.

La rapporteure

Signé

T. Debourg

La présidente,

Signé

H. Le Griel

La greffière,

Signé

D. Bonfanti

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour ampliation, la greffière.

N°1907961