Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-1913219

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 octobre 2019 et 30 décembre 2020, l'association " commission des citoyens pour les droits de l'Homme ", représentée par Me Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision de la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot de Moisselles en tant qu'elle a refusé implicitement de lui communiquer le registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017, comprenant notamment pour chaque mesure d'isolement l'identifiant anonymisé du patient, le service dont il dépend, sa date et son heure de début et de fin, sa durée en heure décimale, ainsi que le rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public de santé Roger Prévot de Moisselles de lui communiquer les documents sollicités sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, ni des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention et avec occultation des mentions permettant d'identifier les personnels de santé, à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement public de santé Roger Prévot de Moisselles la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents sont communicables au titre de la législation sur la communication des documents administratifs ;

- elle renonce à se voir communiquer le registre de contention et d'isolement de l'établissement public de santé Roger Prévot de Moisselles comportant des mentions permettant d'identifier le personnel de santé de cet établissement ;

- l'occultation de l'identifiant anonymisé des patients, mentionné sur le registre de contention et d'isolement, n'est pas nécessaire pour protéger la vie privée des patients et le secret médical ;

- le droit à la communication des documents administratifs est une liberté fondamentale ; elle ne s'intéresse pas à la vie privée des patients ; l'identifiant anonymisé des patients, institué par une recommandation de la Haute autorité de santé et l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, permet d'assurer le respect de la vie privé des patients ;

- la suppression des mentions de l'identifiant anonymisé des patients et de la durée d'isolement et de contention ne permettrait pas d'exploiter le registre de contention et d'isolement.

La requête a été communiquée à l'établissement public de santé Roger Prévot qui n'a pas produit de mémoire.

Par une ordonnance du 22 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 décembre 2021.

Vu :

- la décision attaquée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme L'Hermine ;

- et les conclusions de Mme Garona, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par courriel du 6 décembre 2018, l'association " commission des citoyens pour les droits de l'Homme " (CCDH) a saisi la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot d'une demande tendant à la communication du registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017, comprenant notamment pour chaque mesure d'isolement l'identifiant anonymisé du patient, le service dont il dépend, le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure de début et de fin, sa durée en heure décimale, le nom des professionnels de santé ayant surveillé le patient, ainsi que du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et de l'évaluation de sa mise en œuvre, exposant notamment les pratiques d'isolement et de contention au regard des recommandations pour la pratique clinique élaborées par la Haute autorité de santé, la politique définie par l'établissement pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre, le cas échéant, complété par le nombre de mesures de contention ou d'isolement, le nombre de patients distincts ayant fait l'objet d'une telle mesure, le nombre moyen de mesures par patient, la durée moyenne des mesures, la durée minimale, la durée maximale et par le pourcentage de patients en soins sans consentement ayant fait l'objet d'une mesure. À la suite du rejet implicite né du silence gardé par l'administration sur cette demande, l'association CCDH a saisi, le 21 février 2019, la commission d'accès aux documents administratif (CADA), qui a rendu un avis favorable à la communication de ces documents après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. Dans le dernier état de ses écritures, l'association CCDH demande l'annulation de la décision de la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot en tant qu'elle a rejeté sa demande de communication du registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017, comprenant pour chaque mesure d'isolement l'identifiant anonymisé du patient, le service dont il dépend, sa date et son heure de début et de fin, sa durée en heure décimale ainsi que le rapport annuel établi pour l'année 2017.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot refusant de communiquer le registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 et le rapport annuel établi pour l'année 2017 relatif aux pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention :

En ce qui concerne la recevabilité :

2. Aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". L'article R. 311-13 prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". En outre, aux termes de l'article L. 342-1 du même code : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

3. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus sont irrecevables.

4. Toutefois, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou, le cas échéant, à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant, après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.

5. Il ressort des pièces du dossier qu'une décision implicite de refus de communication des documents sollicités par l'association CCDH est née du silence gardé pendant plus d'un mois par l'établissement public de santé Roger Prévot sur la demande de communication de l'association requérante, en date du 6 décembre 2018. Cette décision a été confirmée par une décision implicite de rejet du 21 avril 2019, née du silence gardé pendant plus de deux mois après la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs, le 21 février 2019. Par suite, il y a lieu de regarder les conclusions de l'association CCDH comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande qui s'est substituée à la décision initiale de rejet.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

7. Par ailleurs, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

8. Si le registre et le rapport dont l'établissement est prévu par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique constituent des documents administratifs régis par les dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-6 et L. 311-7 de ce code subordonnent leur communication aux tiers à la condition que soient occultées ou disjointes les mentions permettant d'identifier les patients dont la communication porterait atteinte à la vie privée ou au secret médical de ces derniers, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

9. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des données en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors qu'au demeurant les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

10. En revanche, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.

11. En l'espèce, ainsi que l'a d'ailleurs relevé la CADA dans son avis du 21 mars 2019, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, détenus par l'établissement public de santé Roger Prévot dans le cadre de sa mission de service public, constituent des documents administratifs au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. La communication de ces documents doit, toutefois, être précédée de l'occultation préalable de l'identifiant anonymisé des patients concernés et de toute autre donnée susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et des personnels de santé et au secret médical. Dès lors, en refusant de communiquer à l'association CCDH le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques établis en 2017, la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot a méconnu les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite du 21 avril 2019 par laquelle la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot a refusé de communiquer à l'association requérante la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L 3222-5-1 du code de la santé publique et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

13. Eu égard au motif d'annulation retenu, le présent jugement implique que la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot communique à l'association CCDH la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement, établi du 1er janvier au 31 décembre 2017, et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, et ce après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " des patients et de toute autre donnée susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et des personnels de santé et au secret médical, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public de santé Roger Prévot la somme demandée par l'association CCDH au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision implicite de refus de la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot en date du 21 avril 2019 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot de communiquer à l'association CCDH la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, et ce après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " des patients et de toute autre donnée susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et de personnels de santé et au secret médical, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association " commission des citoyens pour les droits de l'homme " et à la directrice de l'établissement public de santé Roger Prévot.

Délibéré après l'audience du 23 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Buisson, président ;

M. Weiswald, premier conseiller ;

Mme L'Hermine, conseillère ;

assistés de Mme Galan, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2023.

La rapporteure,

signé

M. L'Hermine

Le président,

signé

L. Buisson La greffière,

signé

M. Galan

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

31710160