Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2009804

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 septembre 2020 et un mémoire, enregistré le 17 juin 2021, la ville de Malakoff, représentée par Me Peru, demande au tribunal :

1°) d'annuler :

- l'arrêté interministériel du 6 juillet 2020 du ministre de l'intérieur et du ministre de l'économie et des finances ayant rejeté sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans la commune pour la période du 7 décembre au 11 octobre 2019 ;

- la décision du 30 juillet du préfet des Hauts-de-Seine lui ayant notifié et ayant motivé la décision de refus du ministre ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de reconnaître l'état de catastrophe naturelle pour la période du 7 décembre 2018 au 11 octobre 2019 dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; à défaut de procéder au réexamen de la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision des ministres n'est pas suffisamment motivée ;

- la commission interministérielle ayant exprimé un avis sur la demande la commune de Malakoff n'était pas régulièrement constituée et ses membres n'ont pas été régulièrement mandatés et convoqués ;

- les ministres n'ont pas exercé l'étendue de leur compétence, se sont estimés liés par l'avis de la commission et les critères qu'elle s'est donnée et n'ont pas procédé à un examen particulier et circonstancié de la demande de la commune ;

- la commune n'a pas pu prendre connaissance, avant que la commission n'émette un avis, des critères et des rapports sur lesquels les ministres se sont fondés pour prendre leur décision ;

- les ministres ont commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer représenté par la SELAS Arco Legal agissant par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de ville de Malakoff la somme de 3 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens ;

Il fait valoir que les moyens soulevés par ville de Malakoff ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de les conclusions en annulation dirigées contre le courrier du préfet des Hauts-de-Seine du 30 juillet notifiant à la commune de Malakoff l'arrêté interministériel du 6 juillet 2020 sont susceptibles d'être rejetées pour irrecevabilité faute d'être dirigées contre une décision administrative au sens de l'article R. 421-1 du code de justice administrative.

Par ordonnance du 17 juin 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 8 juillet 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Baude, rapporteur

- les conclusions de Mme Maisonneuve, rapporteure publique,

- et les observations de Me Pasquio représentant la commune de Malakoff ;

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Malakoff demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 6 juillet 2020 par lequel le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie et des finances ont rejeté la demande de celle-ci tendant à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturel sur son territoire au titre des préjudices occasionnés par un mouvement de terrain du 7 décembre 2018 au 11 octobre 2019, ainsi que le courrier du 30 juillet 2020 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a notifié et motivé cette décision.

Sur les conclusions dirigées contre le courrier du préfet des Hauts-de-Seine du 30 juillet 2020 :

2. Aux termes de l'article L.125-1 du code des assurances : " () L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'État dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. "

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () "

4. Il ressort de ces dispositions que le courrier par lequel le préfet notifie à la commune l'arrêté interministériel a pour seul objet de porter à la connaissance de celle-ci la décision prise antérieurement par les ministres sur la demande de la commune, et la motivation de cette décision, sans que le préfet ne porte une appréciation sur cette demande. Il ressort des termes du courrier du préfet des Hauts-de-Seine du 30 juillet 2020 que celui-ci n'avait pas d'autre objet que de procéder à la notification de l'arrêté des ministres du 6 juillet 2021 par lequel ceux-ci ont rejeté la demande de la commune de Malakoff, et d'assortir d'une motivation de cette décision. Dans ces conditions ce courrier ne constitue pas une décision au sens de l'article précité. Il en résulte que les conclusions de la commune dirigées contre celui-ci sont irrecevables.

Sur les conclusions d'annulation dirigées contre l'arrêté interministériel du 6 juillet 2020 du ministre de l'intérieur et du ministre de l'économie et des finances :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 133-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les dispositions du présent chapitre s'appliquent aux commissions administratives à caractère consultatif, quelle que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l'Etat et des établissements publics administratifs de l'Etat, à l'exception des autorités administratives indépendantes et des commissions créées pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, de l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et des articles L. 4124-1 et R. 4124-1 à R. 4124-25 du code de la défense. Constituent des commissions administratives à caractère consultatif au sens du présent chapitre toutes les commissions ayant vocation à rendre des avis sur des projets de texte ou de décision même si elles disposent d'autres attributions. Les dispositions du présent chapitre ne s'appliquent ni aux commissions administratives à caractère consultatif composées exclusivement d'agents de l'Etat, ni aux instances d'étude ou d'expertise, ni aux organes créés au sein des établissements publics administratifs de l'Etat ou des services à compétence nationale pour assister leurs autorités compétentes dans l'exercice de leurs missions. Elles ne s'appliquent pas non plus aux comités constitués pour entendre les personnes susceptibles d'être nommées à certains emplois publics. " Aux termes de l'article R. 311-8 du même code : " Sauf urgence, les membres de la commission reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l'ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites ".

6. La requérante soutient que les membres de la commission qui s'est réunie le 30 juin 2020 n'ont pas été conviés à cette séance selon les formes et délais prescrits par ces dispositions. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette commission a été constituée conformément aux dispositions de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 en vue d'étudier les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle déposées par les communes et de les expertiser. Elle constitue ainsi une " commission administrative à caractère consultatif composée exclusivement d'agents de l'Etat " au sens de l'article R. 133-1 précité, à laquelle ne s'appliquent pas les dispositions du chapitre III du titre III du code des relations entre le public et l'administration, et notamment l'article R. 133-8 relatif aux délais et modalités de convocation aux séances des commissions administratives à caractère consultatif. Dès lors le moyen doit être écarté.

7. En second lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. Il ressort des pièces du dossier que des représentants d'autres ministères ou institutions que ceux visés au titre 4 de la circulaire ont participé à la séance de la commission interministérielle du 30 juillet 2020, et notamment deux représentants du ministère de l'Ecologie et un représentant du ministère de l'Outre-mer, et que le nombre de représentants par ministère était supérieur à celui qu'envisageait la circulaire. Pour autant, il n'est pas établi, eu égard aux motifs de la décision et des critères et paramètres dont il a été fait application, que cette participation, limitée à des représentants de l'Etat, a exercé une influence sur le sens de la décision prise ou qu'elle a privé les intéressés d'une garantie. Dès lors le moyen tiré de sa composition irrégulière doit être écarté.

9. En troisième lieu, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances exigeant que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit notifiée par le représentant de l'État dans le département, postérieurement à la publication de l'arrêté, à chaque commune concernée, ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation formelle de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation de l'acte attaqué doit être écarté comme inopérant.

10. En quatrième lieu, aucune disposition légale ou règlementaire relative à l'instruction des demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle ne fait obligation aux ministres d'assurer préalablement à leur décision une transmission aux communes concernées de rapports techniques. Dès lors, la commune ne peut utilement soutenir que les rapports techniques du Bureau de recherches géologiques et minières, de Météo-France et d'un cabinet géotechnique au vu desquels la commission a exprimé son avis auraient dû lui être transmis.

11. En cinquième lieu, de, même, aucune disposition légale ou règlementaire relative à l'instruction des demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle ne fait obligation aux ministres d'assurer préalablement à leur décision une transmission des critères d'aide à la décision dont les membres de la commission puis les ministres ont fait application. La ville de Malakoff ne peut dès lors pas davantage utilement soutenir qu'elle aurait dû être mise à même de prendre connaissance de ces éléments avant l'intervention de la décision.

12. En sixième lieu, la requérante soutient que les ministres ont méconnu l'étendue de leur compétence en s'estimant liés par l'avis de la commission. Il ne résulte toutefois pas des pièces du dossier, et notamment du seul fait que l'arrêté vise cet avis, que les ministres n'ont pas exercé la plénitude des attributions que leur confère l'article L. 125-1 du code des assurances pour statuer sur la demande de la commune. Dès lors le moyen doit être écarté.

13. En septième lieu, les dispositions de l'article L.125-1 du code des assurances ne font pas obstacle, en l'absence de dispositions réglementaires, à ce que les ministres compétents s'appuient sur des critères, méthodes et paramètres scientifiques pour déterminer l'intensité anormale d'un agent naturel. Ceux-ci doivent toutefois être appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, et ne pas constituer une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée. Ils ne sauraient, en outre, dispenser les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune.

14. Il ressort des pièces du dossier que les ministres se sont fondés, pour caractériser l'intensité anormale de l'agent naturel en cause, sur le critère suivant : " L'intensité anormale d'un mouvement de terrain est avérée lorsque l'origine de son déclenchement est naturelle et que l'évènement est inhabituel ou d'intensité supérieure aux évènements connus, ou soudain, dynamique et sans préavis, ou encore lorsqu'il résulte d'une accélération d'un mouvement progressif. Dans tous les cas les masses mises en mouvement doivent être considérables ". Ils ont également pris en considération, pour apprécier dans quelle mesure un évènement pluvieux était susceptible d'être regardé comme revêtant une intensité anormale, la notion de quantile décennale des précipitations relevées sur le territoire de la commune. Il ne ressort pas des pièces du dossier, ni n'est établi par la ville de Malakoff que ces critères étaient inadaptés aux sinistres occasionnés par l'existence de cavités souterraines d'origine anthropique en Ile-de-France. Il n'en ressort pas non plus que les ministres n'ont pas procédé à un examen particulier de la demande de la commune, notamment en omettant de tenir compte de circonstances particulières à ce sinistre ou au territoire de cette commune. Dans ces conditions la commune qui, au demeurant, n'indique pas dans ses écritures les raisons pour lesquelles ce critère ou ce paramètre n'aurait pas été adapté à sa situation, n'est pas fondée à soutenir que les ministres ont commis une erreur de droit en s'appuyant sur un tel critère d'anormalité et un tel paramètre pluviométrique pour décider de ne pas reconnaître l'état de catastrophe naturel sur le territoire de la commune de Malakoff.

15. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. ".

16. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées.

17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des rapports de l'Inspection générale des carrières du 29 mai 2020, du Bureau de recherches géologiques et minières du 02 juin 2020, du cabinet de géotechnique en date du 17 janvier 2019 et de Météo-France du 13 décembre 2019 que le mouvement de terrain pour lequel la commune de Malakoff a demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est lié à la présence de cavités d'origine anthropique sous le périmètre formé par le passage Larousse, la rue Ernest Renan, la rue de la Tour et l'avenue Pierre Larousse. Le vieillissement de ces carrières se manifeste par la décompression de leurs couches de recouvrement, notamment au niveau du puits d'accès à celles-ci, décompression imputable à l'absence de travaux de conservation et à la variation sensible, sur une longue période, du niveau des précipitations due à des épisodes récurrents de sécheresse. Le mouvement de terrain du 7 décembre 2018 est ainsi d'origine naturelle et résulte de l'évolution prévisible d'un phénomène de dégradation progressif aggravé par l'action récurrente des eaux pluviales, qui s'est traduit par l'apparition de fontis dans ce périmètre au cours du XXème siècle.

18. La commune soutient qu'il est vraisemblable que cette situation est susceptible de provoquer à l'avenir d'autres désordres sur des pavillons voisins, que le sinistre survenu le 20 décembre 2018 est dû à l'action de l'eau et résulte de l'accélération d'un mouvement progressif. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport météorologique de Météo-France, que le mouvement de terrain en cause ne résulte pas de l'action soudaine d'un épisode exceptionnel de précipitation. Les précipitations relevées dans les jours ayant précédé le sinistre n'ont pas excédé le quantile décennale, avec un tassement d'environ un mètre de diamètre, le mouvement de terrain est demeuré limité dans ses effets. Il s'inscrit dans la suite d'autres phénomènes de même nature ayant affecté la zone dans le passé sans qu'il soit établi que la fréquence de leur survenance traduise l'accélération d'un mouvement progressif. Dans ces conditions c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que les ministres ont pu rejeter la demande de la commune de Malakoff tendant à ce que l'état de catastrophe naturel soit reconnu à l'égard de ce mouvement de terrain.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune de Malakoff doit être rejetée.

Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Malakoff une somme de 2 000 euros qu'il paiera à l'Etat au titre des frais non compris dans les dépens que ce dernier a exposés.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la ville de Malakoff est rejetée.

Article 2 :La ville de Malakoff versera à l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :Le présent jugement sera notifié à la ville de Malakoff et au ministre de l'intérieur

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Thierry, président,

M. Louvel, premier conseiller

M Baude premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022.

Le rapporteur,

signé

F.-E. Baude Le président,

signé

P Thierry

Le greffier,

signé

F. Lux

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 20098042