Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2010877

Vu la procédure suivante :

I- Par une requête n° 2010877 et un mémoire complémentaire enregistrés les 23 octobre 2020 et 15 avril 2021, M. G représenté par Me Boisseau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 31 août 2020 par laquelle la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier l'a suspendu de ses fonctions d'adjoint au directeur à titre conservatoire, ensemble la décision du 28 août 2020 par laquelle elle lui a retiré sa délégation de signature et celle du 23 septembre 2020 par laquelle elle lui a retiré la délégation de signature qu'il détenait au titre des gardes administratives ;

2°) de mettre à la charge de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier, dans le dernier état de ses écritures, la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées méconnaissent les dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative dès lors qu'elles n'indiquent ni la possibilité d'introduire un recours gracieux ni celle d'introduire un référé au titre de l'article L. 521-1 du même code ;

- la décision du 31 août 2020 est entachée d'une insuffisance de motivation ;

- elle est dépourvue de base légale dès lors que seul un motif disciplinaire peut justifier une suspension de fonctions ;

- elle méconnaît l'article 30 de la loi n° 83-634 dès lors que l'insuffisance professionnelle ne constitue pas un motif disciplinaire susceptible de justifier une suspension ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que les faits qui lui sont reprochés ne sont ni établis ni vraisemblables et exempts de gravité ;

-elle est disproportionnée dès lors que seule une faute grave pouvait justifier une mesure de suspension, ce qui ne pouvait pas être le cas des comportements qui lui étaient reprochés qui sont antérieurs de six mois à la date de la décision de suspension ;

- elle est entachée d'un détournement de procédure.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 juin 2023, la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier, représentée par Me Loty-Portzier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. G la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Des pièces complémentaires présentées pour M. G ont été enregistrées le 4 décembre 2023 et n'ont pas été communiquées.

Des pièces complémentaires présentées pour l'EPHAD ont été enregistrées le 8 décembre 2023 et n'ont pas été communiquées.

II- Par une requête n° 2103414 enregistrée le 10 mars 2021, M. G, représenté par Me Boisseau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 12 janvier 2021 par laquelle la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier l'a licencié pour insuffisance professionnelle ensemble la décision du 18 février 2021 en portant rectification ;

2°) de le réintégrer dans son poste dans le délai d'une semaine à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier la somme de 7 200 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que :

. le conseil de discipline n'était pas la formation compétente pour se prononcer en matière d'insuffisance professionnelle ;

. les avis rendus les 4 et 11 décembre 2020 ne sont pas motivés ;

. l'avis du 11 décembre 2020 est irrégulier en l'absence d'une nouvelle convocation à son endroit et des membres du conseil de discipline ;

. le procès-verbal n'a pas été transmis aux membres de la commission en méconnaissance des dispositions de l'article 49 du décret n° 2003-655 ;

. aucun procès-verbal de la séance du 4 décembre n'a été dressé ;

- les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle n'expose pas les effets des insuffisances reprochées ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; les faits qui lui sont reprochés ne compromettent pas gravement la bonne marche de l'établissement ;

- elle est entachée de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 juin 2023, la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier, représentée par Me Loty-Portzier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. G la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Une note en délibérée a été enregistrée le 23 novembre 2023 pour l'EPHAD et a été communiquée.

Des pièces complémentaires présentées pour M. G ont été enregistrées le 4 décembre 2023 et n'ont pas été communiquées.

Des pièces complémentaires présentée pour l'EPHAD ont été enregistrées le 8 décembre 2023 et n'ont pas été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n°89-822 du 7 novembre 1989 ;

- le décret n°91-790 du 14 août 1991 ;

- le décret n°2007-1930 du 26 décembre 2007 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Ces affaires ont été audiencées le 21 novembre puis les parties ont été régulièrement averties d'une nouvelle audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Colin, rapporteure,

- les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public ;

- et les observations de Me Boisseau représentant M. G et de Me Loty Portzier représentant l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier.

Considérant ce qui suit :

1. M. G, attaché de la fonction publique hospitalière exerçait depuis le 1er mars 2010 les fonctions d'adjoint à la direction de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier. Par décisions des 26 et 28 août et 23 septembre 2020, la directrice de l'EHPAD lui a retiré sa délégation de signature, l'a suspendu de ses fonctions à titre conservatoire, puis lui a retiré la délégation de signature au titre des gardes dont il était titulaire. Le 11 décembre 2020, la commission administrative paritaire a émis un avis défavorable à son licenciement pour insuffisance professionnelle. Par une décision du 12 janvier 2021 rectifiée par une décision du 18 février 2021, la directrice de l'EHPAD a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. M. G demande l'annulation de l'ensemble des décisions prises à son encontre.

Sur la jonction des requêtes :

2. Les requêtes n°2010877 et n°2103414 portent sur des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions dirigées contre la décision portant suspension à titre conservatoire du 31 août 2020 :

3. Aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. / () ".

4. Il résulte expressément de ces dispositions, qui règlent complètement le régime de la suspension de fonctions des agents titulaires relevant de l'un des trois statuts généraux de la fonction publique, que l'autorité compétente ne peut écarter provisoirement de son emploi un agent que pour un motif disciplinaire ou pénal d'une gravité caractérisée. En revanche, aucune autre disposition législative ou règlementaire, ou principe général du droit, n'autorise une autorité administrative à suspendre provisoirement un fonctionnaire pour un motif tiré de son insuffisance professionnelle ou de ses méthodes de travail.

5. Or, il ressort des pièces du dossier que M. G a été suspendu de ses fonctions en raison de faits de négligence et de défaut de transmission d'information traduisant son incapacité à exercer les fonctions susceptibles de compromettre la bonne marche de l'établissement. Ces griefs qui relèvent les difficultés éprouvées par l'intéressé dans l'exercice de ses fonctions, ne constituent pas des fautes disciplinaires au sens des dispositions précitées de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, laquelle est visée dans la décision, et n'étaient donc pas susceptibles de fonder une mesure de suspension.

6. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens dirigés contre la décision du 31 août 2020, le requérant est fondé à demander l'annulation de la décision de suspension contestée.

Sur les décisions portant retrait des délégations de signature des 28 août et 23 septembre 2020 :

7. En premier lieu aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

8. S'il résulte de ces dispositions que l'absence de mention des voies et délais de recours sur les arrêtés attaqués rend inopposable le délai de recours contentieux, cette absence est toutefois sans incidence sur la légalité des arrêtés attaqués, de sorte que le moyen est inopérant et doit être écarté.

9. Par suite, le requérant qui, au demeurant n'invoque aucun autre moyen à l'appui de ses conclusions afin d'annulation dirigées contre ces décisions, n'est pas fondé à solliciter l'annulation des décisions portant retrait des délégations de signature des 28 août et 23 septembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de licenciement pour inaptitude professionnelle du 12 janvier 2021 rectifiée par décision du 18 février 2021 :

10. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions.

11. Il est reproché au requérant des carences dans quatre domaines - le management de personnels placés sous son autorité, le suivi et le pilotage budgétaire de l'établissement, le respect et la mise en œuvre des consignes de sa hiérarchie et le défaut d'information à la direction des informations essentielles à la prise de décision - malgré les rappels à l'ordre qui lui ont été faits à compter du second semestre de l'année 2018. M. G, qui a été nommé en qualité de directeur adjoint le 4 octobre 2015, conteste l'ensemble des faits énoncés et appréciations portées par l'EPHAD.

S'agissant de la compétence managériale :

12. Il est reproché au requérant une carence dans l'exercice des fonctions managériales qui lui incombent en qualité d'adjoint au directeur. Il ressort des pièces du dossier qu'au titre des " Savoir-faire " requis par sa fiche de poste, l'adjoint au directeur doit manager, faire preuve d'autorité et de fiabilité. La directrice de l'EPHAD se prévaut des entretiens d'évaluation réalisés au titre des année 2018 et 2019 au cours desquels l'intéressé a été encouragé à abandonner les tâches sans valeur ajoutée afin de se consacrer aux dossiers stratégiques et à renforcer sa compétence de management en étant plus autoritaire et à poursuivre dans un mangement plus directif, ainsi que de la teneur du compte rendu du comité de direction (CODIR) du 6 novembre 2018 au cours duquel elle a fait part à l'ensemble des membres de son mécontentement sur les dysfonctionnements constatés en terme de déficit de management général et de celle d'un mail du 18 décembre 2019 rappelant à l'intéressé son déficit de management. Toutefois, d'une part les évaluations précitées ne mentionnent pas de défaillance de l'intéressé dans l'exercice de ses fonctions mais relèvent une compétence à renforcer, d'autre part, ces éléments ne sont étayés par aucun fait précis. Dès lors ces éléments ne sont pas de nature à établir une insuffisance professionnelle à remplir cette mission.

S'agissant du pilotage budgétaire de l'établissement

13. Il est reproché au requérant des carences dans le reporting régulier qui lui incombe concernant l'exécution du budget de l'établissement tant en dépense qu'en recette, d'avoir fait preuve d'une maitrise approximative du pilotage financier, d'avoir communiqué des documents comptables non validés et d'avoir tardé à recouvrer la dette conséquente d'une pensionnaire. Il ressort de la fiche de poste du requérant que lui incombent au titre de ses missions particulières d'adjoint du directeur, le pilotage et la coordination de la gestion budgétaire et financière. Il ne ressort tout d'abord d'aucune pièce du dossier que le requérant n'aurait pas procédé à la mise à jour des tableaux de bord jusqu'au 10 janvier 2020 date à laquelle la directrice a confié au service " économat finances " la tâche de reprendre la saisie des dépenses de l'établissement, qui incombait à M. G, sur un fichier non modifiable uniquement accessibles à MM A C et A B, gestionnaires financiers et comptables de l'établissement, après avoir rappelé au requérant par un mail du 8 janvier 2020 qu'il lui appartenait de lui communiquer spontanément les documents de suivi mensuel des dépenses et recettes. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant aurait remédié à ce grief postérieurement à ce mail. Ensuite, il n'est pas contesté que le requérant a déposé, au mois de juillet 2020, sans avoir obtenu leur validation préalable auprès de la directrice de l'EPHAD, des documents relatifs à l'état réalisé des dépenses et des recettes (ERRD) sur la plateforme de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ainsi que les données relatives au compte administratif de l'année 2019 sur la plateforme dénommée Solatis de l'autorité départementale de tarification. Toutefois, alors même qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que des process de validation internes à l'EPHAD aient été méconnus, une réunion a été fixée en septembre 2020 entre M. G et Mme F, correspondante du service contractualisation, tarification et contrôle des établissements pour personnes âgées des Hauts-de-Seine, pour faire le point sur les pièces manquantes du dossier tel que le " rapport d'activité directeur ". En outre, il est constant que les projections budgétaires établies au mois de décembre 2019 par M. G ont fait apparaitre le 2 décembre 2019 un déficit de 1,7 millions d'euros et un excédent de 65 673 euros le 11 décembre suivant. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le compte de gestion définitif a fait ressortir un excédent de 477 682, 73 euros et d'autre part, il n'est pas contesté que le document du 2 décembre 2019 constitue un simple document de travail provisoire consultable en ligne et que d'importants écarts peuvent persister pendant quelques mois en raison du délai d'encaissement des aides sociales allouées aux résidents. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le requérant avait été alerté de la dette d'une résidente, Mme E, le 13 février 2919, et ne l'a prise en charge qu'à la fin du mois de décembre 2019. La directrice fait valoir que ce délai a empêché le recouvrement de la créance de cette résidente qui disposait de ressources mensuelles de 2 700 euros alors qu'elle avait demandé au requérant à de multiples reprises de procéder à son recouvrement. Toutefois, elle n'établit ni que ce montant qui émanait d'un document signé en 2014 par le fils de la résidente était toujours valable ni qu'elle a sollicité le requérant sur ce point alors même que M. G fait valoir, sans être contesté, qu'il ne lui appartenait pas de recouvrer les créances de l'établissement et qu'une saisie pratiquée en 2020 à son initiative a conduit au paiement d'une somme de 1 500 euros. Ainsi, si certaines carences imputables à M. G sont établies en matière budgétaire, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles auraient eu des conséquences sur le bon fonctionnement du service, la directrice ayant par ailleurs relevé lors de l'entretien d'évaluation de l'intéressé du 20 septembre 2019 que " de par ses fonctions, [M. G] a une connaissance de l'ensemble des problématiques d'un EHPAD ; Il maitrise les mécanismes budgétaires ".

S'agissant du non-respect et la mise en œuvre des consignes de sa hiérarchie :

14. Il est reproché au requérant un manque de suivi des cahiers de maintenance mis en place pour remédier au déficit de suivi des travaux de maintenance courante et du manque d'initiative de ce dernier pour y remédier. Toutefois, ces seuls éléments, qui au demeurant ne sont pas établis, sont insuffisants pour caractériser une insuffisance professionnelle au titre de la mise en œuvre des consignes de sa hiérarchie.

S'agissant de l'absence de communication à la direction des informations essentielles à la prise de décision et à la validation des documents administratifs :

15. Aux termes de sa fiche de poste, le requérant a pour mission de piloter et coordonner la sécurité de l'établissement et d'assurer l'interim du directeur. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que M. G n'a informé la directrice de l'établissement qu'au mois de juin 2020 de la demande par laquelle la mairie a sollicité, le 18 mars 2020, soit le jour de l'annonce du confinement lié à la crise sanitaire, la transmission d'une notice de sécurité nécessaire pour lever les réserves de l'avis défavorable rendu par la commission de sécurité le 24 mai 2019 et qu'il n'a remis cette notice que le 17 juin 2020. Il ressort également des pièces du dossier que la défaillance du système de climatisation de l'établissement est survenue le 4 août 2020 alors que M. G n'avait pas donné suite au devis de réparation en date du 29 juin précédent mais que cet incident a été réglé le 6 août suivant. Par ailleurs, la directrice soutient que M. G n'a pas procédé au désencombrement des lieux de stockage ce qui a conduit à l'émission d'un avis réservé de la commission de sécurité. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la problématique du stockage est récurrente au sein de l'établissement depuis 2012 et que la directrice alors qu'elle avait constaté que le requérant disposait d'une marge de progression sur l'item " hygiène et sécurité " en lui donnant trois points sur quatre lors de l'évaluation au titre de l'année 2019 n'établit pas qu'elle lui aurait donné des consignes précises sur ce point. Enfin, si le requérant ne peut sérieusement soutenir que son absence du 31 juillet 2020, se justifiait par des raisons d'ordre personnel alors qu'il était convenu qu'il devait assurer l'intérim de la direction qu'il lui incombe spécifiquement d'assurer, il ressort des pièces du dossier que M. G avait néanmoins pris ses dispositions pour organiser le fonctionnement du service en son absence. Par suite, pour regrettable que soient ces dysfonctionnements, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils auraient compromis la bonne marche de l'établissement.

16. Si l'ensemble de ces éléments démontre quelques carences dans le pilotage budgétaire de l'établissement et la communication à la direction des informations essentielles à la prise de décision et à la validation des documents administratifs, celles-ci ne révèlent pas pour autant l'inaptitude de l'intéressé à exercer normalement les fonctions d'adjoint au directeur pour lesquelles il a été engagé au vu d'une part, de l'absence de conséquences graves de son comportement sur le bon fonctionnement de l'établissement et d'autre part, et particulièrement de l'appréciation générale portée par la directrice sur sa manière de servir au titre des années 2018 et 2019 lors des évaluations réalisées les 27 juillet 2018 et 20 septembre 2019. Ces dernières font apparaitre un " collaborateur très impliqué dont l'action contribue grandement au fonctionnement de l'établissement ", " un collaborateur fiable et engagé pouvant prétendre à des fonctions de directeur d'établissement sanitaire et social " et qui a obtenu les notes de 4/4 sur les item respect des consignes et relations avec la hiérarchie. Au surplus, l'ensemble des témoignages produits par le requérant émanant de M. H, directeur de l'EPHAD de septembre 2010 à juillet 2015, et de ses anciens collègues, soulignent ses qualités humaines, son professionnalisme et sa loyauté, le maire de Montrouge ayant également attesté en mai 2017 que ses qualités professionnelles lui avaient permis de redresser la situation financière de l'établissement en particulier en résorbant une dette d'un million. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que l'EPHAD a commis une erreur d'appréciation en le licenciant pour insuffisance professionnelle.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. G est fondé à demander l'annulation de la décision du 12 janvier 2021 rectifiée par la décision du 18 février 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction de la requête n° 2103414 :

18. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'exécution du présent jugement implique par conséquent, d'une part, la réintégration juridique rétroactive de l'intéressé à compter de la date de son licenciement le 12 janvier 2021, laquelle emporte la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux et, d'autre part, sa réintégration effective, sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait de sa situation, à compter de la notification du présent jugement, dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci. Il y a lieu d'enjoindre à l'EHPAD de procéder à cette réintégration effective, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés aux litiges :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. G, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l'EHPAD Résidence Madeleine Verdier, qui est la partie perdante dans les présentes instances, la somme globale de 2 000 euros à verser à M. G au titre des frais exposés par lui au titre des présentes instances en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du 31 août 2020, 12 janvier et 18 février 2021 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier de procéder à la réintégration juridique rétroactive de M. G à compter de la date de son licenciement le 12 janvier 2021 à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux et, à sa réintégration effective, sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait de sa situation, à compter de la notification du présent jugement, dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci et ce dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier versera la somme globale de 2 000 euros à M. G au titre des requêtes susvisées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées au titre des requêtes susvisées par l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. D G et à l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Madeleine Verdier.

Délibéré après l'audience du 19 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Griel, présidente,

Mme Colin, première conseillère,

Mme Debourg, conseillère,

Assistés de Mme Pradel, greffière

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024.

La rapporteure,

signé

C. COLIN

La présidente,

signé

H. LE GRIELLa greffière,

signé

E. PRADEL

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour ampliation, la greffière.

2-2103414