Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2101134

Vu la procédure suivante :

I- Procédure contentieuse antérieure :

Par une ordonnance n° 2003477 du 12 octobre 2023, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée au greffe de ce tribunal le 20 mars 2020, présentée par la société SEC Grand Paris.

Par une décision n° 488823 du 18 juin 2024, le Conseil d'État statuant au contentieux, a attribué la requête de la société SEC Grand Paris au tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Procédure devant ce tribunal :

Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistrés au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2021 et un nouveau mémoire enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 12 avril 2024, la société SEC Grand Paris représentée par Me Angotti, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 27 janvier 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire a mis à sa charge la pénalité prévue par les dispositions de l'article L. 221-4 du code de l'énergie pour un montant de 633 927 euros ;

2°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette pénalité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que:

- l'arrêté fixant ses obligations d'économies d'énergie, sur le fondement duquel la pénalité a été mise à sa charge, est illégal faute de comporter date certaine ;

- aucune pénalité ne peut être mise à sa charge, faute de manquement délibéré de sa part ;

- l'administration n'a pas respecté le caractère contradictoire de la procédure ;

- à titre subsidiaire, que la pénalité prononcée présente un caractère manifestement disproportionné.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 3 septembre 2021 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise et le 26 février 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires puis le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

En application des dispositions de l'article R. 611-7, les parties ont été informées de ce que le jugement du tribunal était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de ce que la conclusion subsidiaire tendant à la réduction du montant du versement libératoire mis à la charge de la société requérante est irrecevable par sa nature en tant qu'une telle demande ne relève pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir.

II - Par une requête et des mémoires enregistrés les 25 janvier et 18 octobre 2021 ainsi que le 8 juillet 2024, la société SEC Grand Paris représentée par Me Angotti, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception n° 091000 023 001 075 250503 2020 0000518 du 10 février 2020 émis pour un montant de 633 927 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que

- le titre attaqué est entaché d'un vice de forme tiré du défaut de mention de ses bases de liquidation en méconnaissance des dispositions de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- il est entaché d'un vice de forme tiré d'une erreur dans la désignation du redevable ;

- il est entaché d'un vice de forme tiré d'un défaut de signature ;

- il est entaché d'un vice de forme tiré d'un défaut de motivation dans la mesure où il qualifie la créance de " sanction pécuniaire " et ne reproduit pas les articles du code de l'énergie qu'il cite ;

- il est entaché d'une erreur de droit tirée de l'exception d'illégalité de la décision du 27 janvier 2020 qui le fonde.

Par un mémoire, enregistré le 11 août 2021, le directeur départemental des finances publiques de l'Essonne conclut à sa mise hors de cause.

Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés le 13 juin 2022, la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ausseil,

- les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public,

- et les observations de Me Angotti, représentant la société SEC Grand Paris.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 12 septembre 2019, la ministre de la transition écologique et solidaire, retenant que le compte au registre national des certificats d'économies d'énergie de la société SEC Grand Paris, immatriculé au système d'identification du répertoire des entreprises (SIREN) sous le numéro 447 906 553 ne présentait pas au 22 août 2019, malgré une mise en demeure d'en acquérir, un volume suffisant de certificats d'économies d'énergie pour satisfaire à ses obligations, notifiées par arrêté au titre de la troisième période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017, à hauteur d'un volume de 34 817 638 kWh cumac " hors précarité énergétique " et de 7 444 165 kWh cumac " précarité énergétique ", a indiqué à cette société qu'elle envisageait de mettre à sa charge une somme d'un montant de 633 927 euros calculée sur la base de 0,015 euro par kWh manquant en application des dispositions de l'article R. 222-2 du code de l'énergie. La société SEC Grand Paris a présenté des observations le 30 septembre 2019. Par un courrier du 27 janvier 2020, la ministre a mis à sa charge le montant envisagé. Un titre de perception a été émis le 10 février 2020. La société SEC Grand Paris demande l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2101134 et 2408990 ont pour origine la même situation, mettent en cause les mêmes parties et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a ainsi lieu de les joindre et de statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 27 janvier 2020 :

Sur la nature de la décision attaquée :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont soumises à des obligations d'économies d'énergie :1° Les personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat./ 2° Les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, du fioul domestique, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat./ () / Les personnes mentionnées aux 1° et 2° peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie ". Aux termes de l'article L. 221-1-1 du même code : " Les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 sont également soumises à des obligations d'économies d'énergie spécifiques à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. / Elles peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie provenant d'opérations réalisées au bénéfice de ces ménages, soit en les déléguant pour tout ou partie à un tiers, soit en contribuant à des programmes de réduction de la consommation énergétique des ménages les plus défavorisés mentionnés à l'article L. 221-7 () ". Aux termes de l'article L. 221-2 de ce code : " A l'issue de la période considérée, les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 justifient de l'accomplissement de leurs obligations en produisant des certificats d'économies d'énergie obtenus ou acquis dans les conditions prévues aux articles L. 221-7 et L. 221-8 () ". Aux termes de l'article L. 221-3 de ce code : " Les personnes qui n'ont pas produit les certificats d'économies d'énergie nécessaires sont mises en demeure d'en acquérir ". Aux termes de l'article L. 221-4 du même code : " Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base d'une pénalité maximale de 0,02 euro par kilowattheure ". Aux termes de l'article R. 222-2 du code de l'énergie dans sa rédaction applicable au litige : " La pénalité prévue à l'article L. 221-4 est fixée à 0,015 € par kilowattheure d'énergie finale cumulée actualisée (kWh cumac) pour les obligations définies aux articles R. 221-4 et R. 221-4-1 ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 222-1 du code de l'énergie : " Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ". Aux termes de l'article L. 222-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le ministre met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l'intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure, le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concernée par le manquement et sans pouvoir excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouveau manquement à la même obligation () ". Aux termes de l'article L. 222-3 de ce code : " Les sanctions sont prononcées après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix ". Aux termes de l'article L. 222-5 du même code : " L'instruction et la procédure devant le ministre sont contradictoires ". Aux termes de l'article L. 222-6 : " Les décisions sont motivées, notifiées à l'intéressé et publiées au Journal officiel ".

5. Il résulte des dispositions du chapitre Ier, intitulé : " Le dispositif des certificats d'économies d'énergie ", du titre II du livre II du code de l'énergie, citées au point 2, que les personnes qui ne justifient pas de l'accomplissement de leurs obligations en matière d'économies d'énergie en produisant des certificats d'économies d'énergie sont tenues, après une mise en demeure préalable d'en acquérir, de se libérer de ces obligations par un versement au trésor public, prévu à l'article L. 221-4 de ce code et dont le montant est déterminé par les dispositions de l'article R. 222-2 du même code. Ce versement libératoire, dépourvu de finalité répressive, ne revêt pas la nature d'une sanction ayant le caractère de punition, à la différence des mesures prévues par les dispositions du chapitre II, intitulé " Les sanctions administratives et pénales ", du même titre, prononcées à l'issue de la procédure régie par les dispositions des articles L. 222-3 et L. 222-5, notamment la sanction pécuniaire instituée au 1° de l'article L. 222-2, dont le montant, proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, peut aller jusqu'au double du montant prévu à l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie. Il en résulte qu'une décision mettant à la charge d'un obligé un paiement libératoire en application de l'article L. 221-4 du code de l'énergie ne constitue pas une sanction administrative.

Sur la légalité externe de la décision attaquée :

6. La décision contestée a été prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 221-4 du même code et devait de ce fait être précédée d'une procédure spécifique organisée à l'article L. 221-3 précité. En l'espèce, celle-ci a été mise en œuvre et respectée ainsi qu'en atteste la mise en demeure d'acquérir des certificats d'économie d'énergie dans un délai de deux mois envoyée à la société SEC Grand Paris le 19 septembre 2018 et le courrier du 12 septembre 2019 informant la société du montant de la pénalité, courrier auquel la société a pu répondre le 30 septembre 2019 par la voix de son conseil. Enfin, en tout état de cause, les deux courriers précités de l'autorité administrative, qui n'était pas tenue de répondre à la société dans le cadre de la procédure contradictoire, relèvent, pour le premier, que la société n'a pas satisfait aux obligations d'économie d'énergie et est susceptible de faire l'objet d'une pénalité par application de l'article R. 222-2 du code de l'énergie, et pour le second, qu'une pénalité de 633 927 euros va être prononcée sur le fondement de l'article L. 221-2 du même code et sont suffisamment motivés. Le moyen tiré de l'absence de caractère contradictoire ne peut ainsi qu'être écarté.

Sur la légalité interne de la décision attaquée :

7. La société requérante soutient, en premier lieu, que la décision du 27 janvier 2020 mettant à la charge du requérant le prélèvement libératoire prévu par l'article L. 221-4 du code de l'énergie serait illégale en raison de l'illégalité de l'arrêté fixant les obligations d'économie d'énergie applicables à la société SEC Grand Paris au titre de la troisième période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017, à hauteur d'un volume de 34 817 638 kWh cumac " hors précarité énergétique " et de 7 444 165 kWh cumac " précarité énergétique ", en raison du fait que cette décision ne serait pas datée. Toutefois, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les actes réglementaires doivent, à peine d'illégalité, être datés.

8. En deuxième lieu, les dispositions précitées ayant pour objet de mettre en œuvre le dispositif des certificats d'économies d'énergie, la circonstance tirée de ce que le non-respect de ses obligations par la société requérante ne soit pas délibéré est sans effet sur la légalité de la décision attaquée.

9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la pénalité infligée à la société SEC Grand Paris a été fixée conformément aux dispositions susmentionnées, par application d'un montant de 0,015 euros par kilowattheure manquant soit une somme de 633 927 euros pour la période comprise entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2017. Si la société SEC Grand Paris doit être regardée comme faisant valoir que le montant de la pénalité est disproportionné, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de réformer le montant de la pénalité ainsi infligée, alors du reste que la société SEC Grand Paris ne conteste pas qu'elle n'a crédité son compte individuel d'économie d'énergie d'aucun kilowattheure, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, et qu'elle n'a pas tenté de régulariser sa situation après la mise en demeure adressée par la ministre. Il en résulte, eu égard aux éléments ainsi rappelés, que le moyen doit être écarté.

10. Enfin, en quatrième lieu, la société requérante n'est pas recevable à exciper de l'illégalité des décisions retirant à la société ACI les certificats d'économies d'énergie pour la troisième période, la décision litigieuse n'ayant pas été prise en application ou sur le fondement des décisions de retrait des certificats de la société ACI, alors en tout état de cause que la requête introduite par la société ACI contre la décision du 19 novembre 2018 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire a rejeté l'ensemble des demandes de certificats d'économie d'énergie pour la période comprise entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2017 a été rejetée par le Conseil d'Etat par une décision du 29 décembre 2020.

En ce qui concerne le titre de perception du 10 février 2020 :

11. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

12. Il résulte des éléments produits que le titre contesté indique qu'il a été édicté consécutivement à la " sanction pécuniaire prononcée à l'encontre de la société européenne de combustible (SEC) dans le cadre de la réconciliation administrative des obligations de la troisième période du dispositif des Certificats d'Économies d'Énergie", et précise qu'il fait référence à la " Lettre de notification RAR du 27 janvier 2020 de la Direction Générale de l'Énergie et du Climat (DGEC)". Si la société requérante soutient qu'il ne comporte aucune indication s'agissant des modalités de calcul des éléments de la créance ou des bases de liquidation et que la seule référence à une lettre recommandée ne la met pas en mesure de connaitre la cause exacte du titre de perception et d'en vérifier le calcul et les montants réclamés, il résulte des pièces produites que lui a bien été notifiée une décision du 27 janvier 2020 de la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques lui infligeant une pénalité d'un montant de 633 927 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 221-4 du code de l'énergie en raison de ses manquements à ses obligations d'économies d'énergie. Il résulte de cette décision qui, eu égard à ce qui a été dit précédemment, n'est pas illégale, que les motifs et modalités de calcul y sont clairement indiqués, et que la société SEC Grand Paris en a eu préalablement connaissance et a pu en contester le bien-fondé en temps utile. Le titre de recette n'ayant pas être autrement motivé que par la mention des bases de liquidation, la société SEC Grand Paris n'est fondé à soutenir ni qu'elle n'aurait pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la dette dont il lui était demandé le règlement, ni que le titre de recette serait insuffisamment motivé.

13. En deuxième lieu, la seule circonstance tirée de ce que ce titre de perception aurait été pris à l'encontre de " société européenne de combustible (SEC)" est sans incidence sur sa légalité dès lors que, en tout état de cause la décision du 27 janvier 2020 à laquelle le titre fait référence mentionnait le numéro d'immatriculation de la société SEC Grand Paris au SIREN.

14. En dernier lieu, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point 3, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

15. En l'espèce, le titre exécutoire contesté mentionne le nom, le prénom et la qualité de son auteur puisqu'il indique sous la rubrique ordonnateur : M. A, responsable du pôle recettes à la sous-direction des marchés et de la comptabilité du ministère de la transition écologique et solidaire, et le bordereau de titre de recette produit en défense comporte les mêmes mentions ainsi que la signature de l'intéressé, qui disposait en outre d'une délégation à cet effet en vertu d'une décision du directeur des affaires financières du ministère de la transition écologique du 31 décembre 2019, régulièrement publiée au journal officiel du 4 janvier 2020.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des requêtes 2101134 et 2408990 doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que le requérant demande au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : les requêtes 2101134 et 2408990 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société SEC Grand Paris, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée directeur départemental des finances publiques de l'Essonne.

Délibéré après l'audience du 31 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Buisson, président ;

Mme L'Hermine, première conseillère ;

M. Ausseil, conseiller ;

assistés de Mme Pradeau, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2025.

Le rapporteur,

signé

M. Ausseil

Le président,

signé

L. Buisson

La greffière,

signé

A. Pradeau

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2101134-2408990