Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2305671

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire complémentaire, enregistrés les 26 avril et 1er juin 2023, le préfet des Hauts-de-Seine, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n°2022-118 du 19 décembre 2022 par laquelle le maire de la commune du Plessis-Robinson a décidé d'exercer son droit de préemption sur le fonds de commerce (boulangerie-pâtisserie) pour l'exploitation d'un commerce situé 7 rue Marcel Gimond au Plessis-Robinson pour un montant de 290 000 euros, ensemble la décision de refus du 15 mars 2023 de retirer cette décision ;

2°) d'enjoindre à la commune du Plessis-Robinson de proposer à l'ancien propriétaire l'acquisition du fonds de commerce, et en cas de refus, d'émettre un ordre de recouvrement pour le montant indument perçu par ce dernier sur le fondement de l'estimation établie par le service des domaines.

Il soutient que :

- la décision contestée est insuffisamment motivée en fait, dès lors qu'elle n'indique pas les raisons pour lesquelles le prix du bien préempté, à savoir 290 000 euros, dépasse l'estimation fournie par le pôle d'évaluation domaniale ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation concernant le prix du fonds de commerce préempté, dès lors qu'il existe un écart de 70 000 euros entre le prix retenu par la commune et l'estimation effectuée par le pôle d'évaluation domaniale, ce qui représente un surcoût de plus de 30 % ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le droit de préemption est exercé à des fins étrangères à la sauvegarde des activités commerciales et artisanales de proximité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 septembre 2023, la commune du Plessis-Robinson, représentée par Me Marceau, conclut au rejet du déféré et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du Préfet des Hauts-de-Seine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 29 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 29 septembre 2023.

Un mémoire présenté par le préfet des Hauts-de-Seine a été enregistré le 30 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cuisinier-Heissler, rapporteure,

- les conclusions de M. Bories, rapporteur public,

- les observations de Mme B représentant le préfet des Hauts-de-Seine,

- et les observations de Me Lopez Longueville substituant Me Marceau représentant la commune du Plessis-Robinson.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision n°2022-118 en date du 19 décembre 2022, le maire de la commune du Plessis-Robinson (Hauts-de-Seine) a exercé son droit de préemption sur un fonds de commerce sis 7, rue Marcel Gimond au Plessis-Robinson, cédé par la SAS " Caille-Soliveres ", au prix de 290 000 euros. Cette décision ayant été transmise au préfet des Hauts-de-Seine dans le cadre de son contrôle de légalité, ce dernier a demandé au maire de la commune du Plessis-Robinson, par un courrier en date du 10 février 2023, de procéder au retrait de cette décision. Par un courrier en date du 15 mars 2023, le maire de la commune du Plessis-Robinson a opposé un refus à cette demande de retrait. Par le présent déféré, le préfet des Hauts-de-Seine défère au tribunal la décision en date du 19 décembre 2022 par laquelle le maire de la commune du Plessis-Robinson a exercé son droit de préemption, ensemble la décision du 15 mars 2023 refusant de retirer cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme : " Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / () Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l'activité de l'acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d'affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. () " L'article L. 214-2 du même code prévoit que : " Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d'effet de l'aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, en vue d'une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. Ce délai peut être porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal. L'acte de rétrocession prévoit les conditions dans lesquelles il peut être résilié en cas d'inexécution par le cessionnaire du cahier des charges. / () La rétrocession d'un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l'accord préalable du bailleur. () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre " - au sein duquel figurent les dispositions citées au point précédent - " sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. " Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets () d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (). "

4. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption mentionné au point 2 peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l'occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

5. Il ressort des termes mêmes de la décision contestée que le local dont la commune a décidé la préemption est situé aux abords immédiats du quartier des Architectes et que l'exercice de ce droit " présente un intérêt général pour permettre le traitement qualitatif des espaces communs et publics, rendus nécessaires par la reconstruction des projets de logements " et est nécessaire " pour débuter la maitrise de cet emplacement ". Elle ajoute qu'à défaut d'accord avec le propriétaire des murs " pour renoncer à conférer un bail commercial à cet endroit, le fonds de commerce serait alors rétrocédé à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers, en vue d'une exploitation d'un commerce de proximité destiné à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné ". Dans ces conditions, eu égard à ces motivations, même si elle présente un intérêt général pour participer à la rénovation du quartier des architectes, la décision contestée ne saurait être regardée comme s'inscrivant dans une action de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité au sens de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme.

6. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

7. En l'espèce, la commune du Plessis-Robinson, reprenant sa réponse du 15 mars 2023 à la lettre d'observation du préfet, fait valoir en défense que la décision de préemption du fonds de commerce situé aux abords immédiats de l'opération de rénovation du quartier Ledoux dit " quartier des architectes " participe au développement et à l'animation commerciale des pieds d'immeubles et poursuit ainsi un objectif de préservation de l'offre commerciale de proximité dans le cadre de la mise en œuvre du projet de rénovation de ce quartier. Elle doit être ainsi regardée comme demandant au tribunal une substitution de motifs. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment du protocole d'accord tripartite sur l'aménagement du secteur Ledoux en date du 30 janvier 2016, que le projet porte sur une opération de rénovation urbaine à visée de mixité sociale par le logement au travers de la reconstruction de 486 logements sociaux existants pour développer une offre résidentielle diversifiée de 1 700 logements favorisant un bâti plus compact. Par ailleurs dans sa réponse du 15 mars 2023, le maire du plessis-Robinson indique lui-même que la ville aura recours à un mode de gestion précaire pour permettre " le moment venu " " dans l'esprit de ce quartier " la rénovation de ce quartier comprenant le développement des animations de pieds d'immeuble. Ainsi ni la décision attaquée, ni ce nouveau motif, ou du moins les compléments qui sont apportés à la décision initiale, ne permettre d'établir la nature commerciale du projet que la commune entendrait poursuivre pour ce local en recourant à l'exercice du droit de préemption commercial dont elle dispose. La commune ne justifie donc pas de la réalité d'un projet qui répondait aux objectifs mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la décision attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées.

8. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Hauts-de-Seine est fondé à demander l'annulation de la décision du 19 décembre 2022. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

10. L'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter. Cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée. Il lui appartient à cet égard, et avant toute autre mesure, de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté. Il doit en outre proposer à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.

11. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que le fonds de commerce en cause ait été cédé par la commune du Plessis-Robinson à un tiers après avoir été préempté. La commune ne fait valoir aucune atteinte à l'intérêt général qui pourrait résulter d'une vente à l'acquéreur évincé ou d'une rétrocession et notamment l'existence de travaux ou d'aménagements particuliers depuis l'acquisition du fonds de commerce. Par suite, il y a lieu de prescrire à la commune du Plessis-Robinson de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de proposer son acquisition à l'acquéreur illégalement évincé ou à défaut au propriétaire initial, dans un délai de deux mois suivant la date de notification du présent jugement, à un prix visant à rétablir autant que possible, et sans enrichissement sans cause de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu en revanche d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune du Plessis-Robinson et non compris dans les depens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 19 décembre 2022 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune du Plessis-Robinson de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de proposer son acquisition à l'acquéreur illégalement évincé ou à défaut au propriétaire initial dans les conditions indiquées au point 11 ci-dessus, dans un délai de deux mois suivant la date de notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions de la commune du Plessis-Robinson présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Hauts-de-Seine et à la commune du Plessis-Robinson.

Délibéré après l'audience 1er avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,

Mme Cuisinier-Heissler, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2025.

La rapporteure,

signé

S. Cuisinier-HeisslerLe président,

signé

T. BertonciniLa greffière,

signé

M. A

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2305671