Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2312123

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 août 2023, la société par actions simplifiée (SAS) On Tower France, représentée par Me Martin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 juin 2023 par laquelle la commune de Vanves a rejeté sa déclaration préalable déposée le 14 février 2023 en vue de la rénovation de la station relais implantée sur un bâtiment situé au 101 avenue Victor Hugo à Vanves ;

2°) titre principal, d'enjoindre au maire de Vanves de lui délivrer un certificat de non-opposition dans un délai de quinze jours courant à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de cinq cents euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, dans le cas où l'existence d'une décision tacite de non-opposition ne serait pas admise, d'enjoindre au maire de Vanves de lui délivrer une décision de non-opposition, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de cinq cents euros par jour de retard ;

4°) à titre encore plus subsidiaire, d'enjoindre au maire de Vanves d'instruire à nouveau sa déclaration préalable en prenant une décision dans un délai d'un mois courant à compter de la notification du jugement à intervenir ;

5°) de mettre à la charge la commune de Vanves la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 23 juin 2023 constitue une décision de retrait illégale d'une décision implicite d'acceptation née un mois après le versement au dossier des pièces complémentaires le 5 mai 2023, dès lors que le délai d'instruction d'un mois a couru à compter de la réception du dossier complet ;

- la décision du 23 juin 2023 doit aussi s'analyser comme un refus d'instruire portant retrait d'une décision de non-opposition ;

- elle est entachée d'incompétence de son auteur, dès lors que la compétence de l'autorité signataire n'est pas établie ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ainsi que d'une erreur de fait, dès lors que la requérante a effectivement transmis les pièces complémentaires demandées ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors que l'autorité administrative a fait une application erronée des dispositions de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme en considérant qu'une décision tacite d'opposition était née.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2024, la commune de Vanves, représentée par Me Baillon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors qu'elle est dirigée contre un courrier l'informant d'une décision tacite d'opposition à sa déclaration qui est survenue le 9 juin 2023, date d'expiration du délai de trois mois dont elle disposait pour transmettre l'ensemble des compléments demandés à son dossier ; ainsi, le recours introduit par la société requérante doit être regardé comme étant dirigé contre une décision purement confirmative insusceptible de recours pour excès de pouvoir ;

- les moyens soulevés par la SAS On Tower France ne sont pas fondés.

Vu :

- l'ordonnance n°2312822 en date du 6 décembre 2023 du juge des référés ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Saïh,

- les conclusions de M. Boriès, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS On Tower France a déposé le 14 février 2023 une déclaration préalable pour la rénovation de la station relais implantée sur un bâtiment sis 101, avenue Victor Hugo à Vanves (92170). Par une décision en date du 23 juin 2023, notifiée le 29 juin 2023, la SAS On Tower France a été informée que sa déclaration préalable avait été implicitement rejetée. Par la présente requête, la société On Tower France demande au tribunal d'annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense et la nature de la décision contestée :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. (). ". Aux termes de son article R*423-18 : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : / a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus par le paragraphe 2 de la sous-section 3 ci-dessous, pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande. ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de son article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de son article R. 423-23 : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (). ". Aux termes de son article R. 423-24 : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme ; / b) Lorsque la décision nécessite une dérogation en application des 1° et 3° des articles L. 152-4 et L. 152-6 ; / c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; / d) Lorsque le projet doit être soumis à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ; / e) Lorsque le projet est soumis à participation du public hors procédures particulières en application de l'article L. 123-19-2 du code de l'environnement ; / f) Lorsque le projet est soumis à participation du public en application de l'article R. 423-58-1. ". Aux termes de son article R*423-38 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de son article R*423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de son article R*423-40 : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39. ". Aux termes de son article R*423-41 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ". Aux termes de son article R*423-42 : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. ".

3. En outre, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / La délivrance antérieure d'une autorisation d'urbanisme sur un terrain donné ne fait pas obstacle au dépôt par le même bénéficiaire de ladite autorisation d'une nouvelle demande d'autorisation visant le même terrain. Le dépôt de cette nouvelle demande d'autorisation ne nécessite pas d'obtenir le retrait de l'autorisation précédemment délivrée et n'emporte pas retrait implicite de cette dernière. ". Aux termes de son article R*424-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. / En application de l'article L. 424-9, la décision de non-opposition à la déclaration préalable d'une coupe ou abattage d'arbres est exécutoire un mois après la date à laquelle elle est acquise. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la SAS On Tower France a déposé le 14 févier 2023 auprès de la mairie de Vanves une déclaration préalable en vue de réaliser des travaux dans un bâtiment situé au 101 avenue Victor Hugo consistant à remplacer les antennes tubes existantes par des antennes panneaux camouflées à l'intérieur de tubes en résine et réaliser l'ajout de modules techniques d'activation en pied. Le 28 février 2023, la commune de Vanves a demandé à la société pétitionnaire de compléter le dossier. Le dossier a été complété par courrier du 2 mai 2023 reçu par la commune le 5 mai suivant. La commune n'a notifié à cette société aucune nouvelle demande de pièce complémentaire dans le délai d'un mois suivant le 5 mai 2023.

5. En outre, si l'autorité compétente peut, sans entacher l'autorisation d'illégalité, procéder à des consultations qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose, une telle consultation ne peut avoir pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun fixé par l'article R. 423-23 précité, qui ne peut être modifié que dans les cas prévus par les articles R.423-24 à R.423-37. Or, dans sa demande de pièces complémentaires, la commune de Vanves a indiqué que le délai d'instruction est majoré à deux mois en application de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme au motif que l'instruction du dossier nécessite la consultation de services extérieurs. Cependant, ce courrier, qui ne précise pas quel cas de prolongation elle invoque et quel service doit être consulté et à quel titre, n'a pu avoir pour effet de majorer le délai d'instruction qui est fixé à un mois suivant la réception d'un dossier complet de déclaration préalable en application des dispositions combinées de l'article L. 424-2 et de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme.

6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la société requérante n'aurait pas communiqué les pièces demandées dans son courrier du 28 février 2023 par la commune de Vanves, qui ne pouvait exiger la production de pièces autres que celles énumérées par le code de l'urbanisme. La simple circonstance alléguée par la commune qu'une des pièces requises et communiquées par la société requérante ne serait pas suffisamment précise ne peut pas permettre de caractériser un défaut de production de la pièce demandée et affecter le caractère complet du dossier de déclaration préalable le 5 mai 2023. Ainsi, en vertu des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, ce dépôt a déclenché le délai d'instruction du dossier qui, par application de l'article R. 423-23, était d'un mois à compter du 5 mai 2023, date à laquelle le dossier doit être regardé comme complet, et expirait donc le 5 juin 2023. Aucune décision expresse n'ayant été notifiée par la commune à la SAS On Tower France dans ce délai, cette dernière doit, dès lors, être regardée comme ayant été bénéficiaire, à l'échéance de ce délai, d'une décision tacite de non-opposition en vertu des dispositions de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, la décision du 23 juin 2023 doit être regardée comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision du 23 juin 2023 serait confirmative d'une décision implicite d'opposition à déclaration préalable survenue le 9 juin 2023 doit être rejetée.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 23 juin 2023 :

7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. /L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ".

8. La décision portant retrait d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

9. En l'espèce, la décision litigieuse, qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, a retiré l'autorisation d'urbanisme tacite dont la SAS On Tower France disposait, devait être précédée d'une procédure contradictoire en application de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Vanves a averti la société requérante de son intention de procéder au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable dont elle était titulaire, ni qu'elle l'a mise en demeure de formuler des observations sur les motifs susceptibles de fonder ce retrait. Une telle irrégularité dans la procédure a, dans les circonstances de l'espèce, privé la SAS On Tower France d'une garantie et la décision du 23 juin 2023 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière. La société requérante est ainsi fondée à en demander l'annulation pour ce motif.

10. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à demander l'annulation de la décision du 23 juin 2023 par laquelle le maire de la commune de Vanves a procédé au retrait de la décision de non-opposition tacite à sa déclaration préalable.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

12. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit ".

13. Eu égard aux motifs d'annulation de la décision contestée du maire de Vanves en date du 23 juin 2023 et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que des éléments de droit ou de fait nouveaux justifieraient que l'autorité administrative s'oppose aux travaux en litige, le présent jugement implique nécessairement que le maire de la commune de Vanves délivre à la SAS On Tower France le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme attestant de la naissance, à son bénéfice, d'une décision tacite de non-opposition. Il y a lieu, par suite, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de la commune de Vanves de délivrer ce certificat, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Vanves une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par la SAS On Tower France et non compris dans les dépens.

15. Les mêmes dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en revanche, obstacle à ce que soit mis à la charge de la SAS On Tower France, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande la commune de Vanves au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 23 juin 2023 du maire de la commune de Vanves est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Vanves de délivrer à la SAS On Tower France le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme attestant que la société est titulaire d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Vanves versera à la société On Tower France la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Vanves au titre des frais liés à l'instance en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS On Tower France et à la commune de Vanves.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,

Mme Saïh, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025.

La rapporteure,

Signé

Z. Saïh

Le président,

Signé

T. Bertoncini La greffière,

Signé

K. Nabunda

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.