Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2317315

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 décembre 2023, M. A... B..., représenté par Me Bineteau, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 23 août 2023 par laquelle le maire de la commune de Pontoise a refusé d’autoriser des travaux dans un établissement recevant du public exploité sous l’enseigne « restaurant Pacific » sis 29 chaussée Jules César à Pontoise (95300), ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pontoise une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
- l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;
- il doit être requalifié en retrait d’une décision implicite d’acceptation de sa demande d’autorisation née le 11 août 2023 ;
- ce faisant cette décision est illégale dès lors qu’elle n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire préalable en méconnaissance des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;
- cette autorisation doit être instruite au seul regard des règles relatives à l’accessibilité et à la lutte contre l’incendie fixées par les dispositions du code de la construction et de l’habitation ;
- il en respecte toutes les règles ;
- l’arrêté attaqué se fonde sur des considérations d’urbanisme et se trouve donc entaché d’erreur de droit ;
- il est illégal car pris de ce fait à l’issue d’un détournement de procédure.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2024, la commune de Pontoise, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir à titre principal que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de la construction et de l’habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;
- l'arrêté du 20 avril 2017 relatif à l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public lors de leur construction et des installations ouvertes au public lors de leur aménagement ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Bertoncini,
- les conclusions de Mme Chaufaux, rapporteure publique,
- les observations orales de M. D..., substituant Me Lherminier, représentant la commune de Pontoise.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 avril 2022, la société à responsabilité limitée (SARL) Pyramides a déposé auprès de la commune de Pontoise un permis de construire aux fins de construire trois bâtiments d’activités livrés coques vides sur un terrain sis 29 chaussée Jules César à Pontoise. Le permis de construire correspondant lui a été accordé le 15 septembre suivant. M. B... a ensuite sollicité un une autorisation de travaux afin de réaliser des travaux d’aménagement d’un restaurant, établissement recevant du public de type N catégorie 3, cet établissement ayant vocation à accueillir au maximum 660 clients et 20 membres de son personnel, soit un effectif cumulé de 680 personnes. Par un arrêté du 23 août 2023 le maire de la commune de Pontoise a refusé d’autoriser les travaux dont s’agit. M. B... demande au tribunal d’annuler cette décision, ensemble celle refusant son recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 122-7 du code de la construction et de l’habitation : « L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’État par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas ». Aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal (…) ».

3. L’autorisation de travaux d’aménagement d’un établissement recevant du public sollicité par M. B... relève des compétences de la maire de Pontoise exercées au nom de l’État. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté n° 2023/218 du 27 mars 2023, le maire de Pontoise a donné délégation à Mme F... E..., adjointe chargée du logement et de la lutte contre l’habitat indigne, signataire de la décision en litige, pour signer, notamment, tous les actes relatifs à « l’hygiène et la sécurité, dont les interventions et actes relatifs à l’insalubrité, à la décence des logements et aux ERP » ». Il s’ensuit que, bien que l’arrêté attaqué ne mentionne pas que le maire, ou son délégataire, agissait au nom de l’Etat, aucune mention contraire n’apparaissant d’ailleurs, Mme F... E... était compétente pour refuser d’autoriser les travaux d’aménagement en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 122-1 du code de la construction et de l’habitation : « La demande d'autorisation (…) est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposée contre décharge à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés (…) ». Selon l’article R. 122-16 de ce code : « Le délai d'instruction de la demande d'autorisation est de quatre mois à compter du dépôt du dossier (…) ». Aux termes de l’article R. 122-21 du même code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai de quatre mois mentionné à l'article R. 122-16, l'autorisation de travaux est considérée comme accordée ».

5. Si M. B... fait valoir avoir adressé par pli recommandé avec accusé de réception sa demande d’autorisation de travaux le 11 avril 2023 et que, ce faisant, faute de l’intervention d’une décision expresse, il serait titulaire d’une décision favorable tacite née le 11 août 2023, il n’établit pas que le pli expédié le 11 avril 2023 comportait la demande litigieuse en se bornant à produire la copie d’un avis de réception postale. En outre, la commune de Pontoise produit la copie du Cerfa de demande d’autorisation de travaux sur lequel apparaît une date de dépôt en mairie le 26 avril 2023. Dans ces conditions, la demande litigieuse devant être regardée comme ayant été déposée le 26 avril 2023, à la date de la décision attaquée, le 23 août suivant, le demandeur ne disposait pas d’une autorisation tacite, le délai de l’article R. 122-21 du code de la construction et de l’habitation n’étant pas échu. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la décision attaquée devrait être regardée comme un retrait de cette décision intervenu illégalement, en méconnaissance des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, faute d’avoir été précédé d’une procédure contradictoire, ne saurait être accueilli.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d'accessibilité prévues à l'article L. 161-1 et, lorsque l'effectif du public et la nature de l'établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l'incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2 (…) ». L’article L. 161-1 de ce code prévoit que les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des établissements recevant du public sont accessibles à tous au sens de l'article L. 111-1, dans les cas et selon les conditions déterminées par les articles L. 162-1 à L. 164-3. Aux termes de l’article R. 162-9 du même code : « Les établissements recevant du public définis à l'article R. 143-2 et les installations ouvertes au public doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité porte sur les parties extérieures et intérieures des établissements et installations et concerne les circulations, une partie des places de stationnement automobile, les ascenseurs, les locaux et leurs équipements ». L’article R. 162-10 dudit code ajoute que le ministre chargé de la construction et le ministre chargé des personnes handicapées fixent, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces établissements et de leurs abords en ce qui concerne notamment le stationnement des véhicules. L’article 3 de l’arrêté du 20 avril 2017 visé ci-dessus, pris pour l’application de l’article R. 162-10 du code de la construction et de l’habitation, prévoit que tout parc de stationnement comporte une ou plusieurs places de stationnement adaptées pour les personnes handicapées et réservées à leur usage, les places adaptées destinées à l'usage du public représentant au minimum 2 % du nombre total de places prévues pour le public, le nombre minimal de places adaptées étant arrondi à l'unité supérieure.

7. D’une part, dans la décision attaquée le maire de Pontoise indique que le nombre de places de stationnement encore disponibles à la suite des permis de construire octroyés à diverses sociétés, dans le périmètre du permis de construire coques vides délivré le 15 septembre 2022 à la SARL Pyramides, n’est plus que de 38 places dont une pour les personnes à mobilité réduite, dite place PMR, alors que le respect de l’article 12 du règlement du plan local d’urbanisme implique que l’établissement « Pacific » dispose de 111 places de stationnement dont 6 PMR. Ainsi le maire de Pontoise s’est fondé pour refuser l’autorisation sollicitée sur une disposition relative à l’urbanisme alors que lorsque le maire, agissant au nom de l’Etat, se prononce exclusivement sur une demande d’autorisation de travaux portant sur un établissement recevant du public, il ne peut apprécier leur conformité qu’au regard des règles d’accessibilité aux personnes handicapées et des règles de sécurité, au nombre desquelles ne figurent pas les règles d’urbanisme, qui relèvent d’une législation différente. Dans ces conditions, l’arrêté attaqué est entaché sur ce point d’erreur de droit.

8. Toutefois, d’autre part, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire coques vides délivré le 15 septembre 2022 à la SARL Pyramides prévoyait la création de 193 places de stationnement dont 11 places PMR. Il est toutefois constant que, dans le cadre de l’installation de commerces dans ces coques vides, quatre autorisations de travaux ont déjà été délivrées, les établissements recevant du public s’y installant s’étant vus attribuer 155 places dont 10 places PMR. Dans ces conditions, eu égard aux places de stationnement PMR déjà attribuées sur la zone à d’autres commerces, une seule place PMR demeurant disponible pour l’enseigne exploitée par M. B..., au regard des dispositions applicables citées au point 4 ci-dessus et du nombre de places totales prévues sur la zone, le maire de Pontoise aurait pu légalement fonder sa décision sur ce motif. A cet égard, outre que l’avis émis par la commission d’accessibilité ne liait pas l’autorité administrative celui-ci ne se prononçait pas sur le seul restaurant exploité par M. B... mais sur l’ensemble de la zone commerciale qui, comportant 193 places dont 11 accessibles aux PMR, était conforme aux règles énoncées précédemment. En outre, il résulte de l’instruction que l’autorité administrative aurait pris la même décision si elle avait entendu initialement se fonder sur ce motif, le second motif proposé par la commune tiré de la méconnaissance de l’article R. 143-4 du code de la construction et de l’habitation n’étant quant à lui pas de nature à fonder légalement la décision querellée, l’insuffisance du nombre de places de stationnement PMR n’étant pas susceptible, dans les circonstances de l’espèce, à empêcher l'évacuation rapide et en bon ordre de la totalité des occupants du restaurant. Partant, celle-ci ne privant le requérant d’aucune garantie procédurale, il y a lieu de faire droit à la substitution de motif ainsi demandée.

10. En dernier lieu, eu égard à ce que vient d’être dit le moyen tiré ce que la décision attaquée serait entachée de détournement de procédure ou de pouvoir ne peut qu’être écarté.

11. Il résulte de tout que qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la décision attaquée ne peuvent qu’être rejetées.

12. Les dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pontoise, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B... au titre des dépens ainsi qu’aux frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme demandée par la commune de Pontoise au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Pontoise présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., à la commune de Pontoise et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Val-d’Oise.

Délibéré après l’audience du 17 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,
Mme Cuisinier-Heissler, première conseillère,
M. Jacquinot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2026.

Le président-rapporteur,
Signé
T. Bertoncini
L’assesseure la plus ancienne
dans l’ordre du tableau,
Signé
S. Cuisinier-Heissler


La greffière,

Signé
M. C...

La République mande et ordonne la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.