Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2401949

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 février 2024 et 13 octobre 2025, M. C... A... et Mme D... B..., représentés par Me Bernabé, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 19 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Villeneuve-la-Garenne a approuvé la signature d’un bail emphytéotique administratif entre la commune et l’Association d’unification islamique ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros, à verser à chacun d’entre eux, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
- la délibération est entachée d’une méconnaissance de l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que le conseil municipal n’aurait pas été régulièrement convoqué ;
- elle méconnaît l’article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’elle a été adoptée en méconnaissance du principe de publicité ;
- elle est entachée d’une méconnaissance des articles L. 1311-9, L. 1311-10 et L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que l’avis du directeur départemental des finances publiques n’a pas été sollicité ;
- elle est entachée d’une méconnaissance du droit à l’information des conseillers municipaux en application de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- elle est entachée d’un défaut de motivation ;
- elle est entachée d’une erreur de droit eu égard à l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales dès lors que l’emphytéote ne remplit pas les critères d’une association cultuelle ;
- elle est entachée d’une méconnaissance de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales et de la loi du 9 décembre 1905 ;
- elle viole le principe d’égalité ;
- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 avril 2024 et 16 décembre 2025, ce dernier non communiqué, la commune de Villeneuve-la-Garenne, représentée par Me Bernard conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants la somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2025, l’association d’unification islamique, représentée par Me Elarafa, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis solidairement à la charge des requérants la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.


Par un courrier du 31 octobre 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation de la délibération autorisant à signer le contrat, dès lors qu’une telle délibération est un acte détachable du contrat ne pouvant être contesté qu’à l’occasion d’un recours de pleine juridiction en contestation de validité du contrat.

Par un mémoire enregistré le 8 novembre 2025, des observations sur ce moyen relevé d’office ont été présentées pour M. A....

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- Le rapport de M. Probert, rapporteur,
- les conclusions de M. Robert, rapporteur public,
- et les observations de Me Lunel substituant Me Freche, représentant la commune de Villeneuve-la-Garenne, de Me Elarafa, représentant l’association d’unification islamique.





Considérant ce qui suit :

Par un bail emphytéotique administratif en date du 31 décembre 2008, la commune de Villeneuve-la-Garenne a alloué à l’association d’unification islamique un terrain communal pour une durée de dix-huit ans. Par une délibération du 19 décembre 2023, le conseil municipal de la commune de Villeneuve-la-Garenne a approuvé la conclusion d’un nouveau bail emphytéotique administratif avec cette association, pour une durée de quarante ans. Par la présente requête, M. C... A... et Mme D... B... demandent au tribunal d’annuler cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

Tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Outre le préfet, seuls peuvent engager une action contre un contrat même sans se prévaloir d’un intérêt lésé les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné par le contrat. La légalité de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. Toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l’Etat dans le département est recevable à contester la légalité de ces actes devant le juge de l’excès de pouvoir jusqu’à la conclusion du contrat, date à laquelle les recours déjà engagés et non encore jugés perdent leur objet.

Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, les tiers qui se prévalent d’intérêts auxquels l’exécution du contrat est de nature à porter une atteinte directe et certaine sont recevables à contester devant le juge de l’excès de pouvoir la légalité de l’acte administratif portant approbation du contrat. Ils ne peuvent toutefois soulever, dans le cadre d’un tel recours, que des moyens tirés de vices propres à l’acte d’approbation, et non des moyens relatifs au contrat lui-même.

Toutefois, les actes d'approbation d'un contrat visés au point précédent sont seulement ceux qui émanent d'une autorité distincte des parties contractantes, qui concernent des contrats déjà signés et qui sont nécessaires à leur entrée en vigueur. Ne sont pas au nombre de ces actes ceux qui, même s'ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion.

Par la délibération du 19 décembre 2023 en litige, la commune de Villeneuve-la-Garenne a approuvé la conclusion du bail emphytéotique administratif avec l’association d’unification islamique en vue de permettre l’extension de la mosquée existante et a autorisé le maire à signer ledit bail et tous documents se rapportant à celui-ci.

La délibération attaquée, qui n’a pas été adoptée par une partie distincte de la partie contractante, participe ainsi au processus de conclusion du bail emphytéotique administratif dans le cadre du projet de l’extension de la mosquée, lequel bail constitue un contrat administratif. Dès lors, la légalité de cette délibération ne peut être contestée par un tiers qu’à l’appui d’un recours de plein contentieux contestant la validité. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens présentés à leur soutien, les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la délibération en litige, qui sont irrecevables, doivent être rejetées.


Sur les frais liés au litige :

Il résulte de ce qui vient d’être dit que les conclusions présentées par les requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de ces derniers une somme à verser à la commune de Villeneuve-la-Garenne, ni à l’association d’unification islamique, sur ce même fondement.


D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... et Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Villeneuve-la-Garenne et par l’association d’unification islamique au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C... A..., à Mme D... B..., à la commune de Villeneuve-la-Garenne et à l’association d’unification islamique.

Délibéré après l'audience du 8 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
M. Ouillon, président,
M. Probert, premier conseiller,
Mme Gaudemet, première conseillère.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2026.


Le rapporteur,

signé

L. Probert
Le président,

signé

S. OuillonLa greffière,


signé

S. Nimax

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.