Jurisprudence CJUE — 62024CJ0129

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pour Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe, par M. B. Kennedy, SC, M. J. Kenny, BL, Mme C. McLoughlin et M. N. Michel, solicitors,

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pour le Commissioner for Environmental Information, par M. D. Fennelly, BL, et M. G. Fitzgerald, solicitor,

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pour Right to Know CLG, par M. F. Logue, solicitor,

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pour l’Irlande et l’Attorney General, par Mme M. Browne, Chief State Solicitor, Mme A. Burke, M. A. Joyce et Mme H. McGuire, en qualité d’agents, assistés de Mme C. Donnelly, SC, et de Mme A. Carroll, BL,

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pour le gouvernement tchèque, par Mme L. Langrová, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement italien, par M. S. Fiorentino, en qualité d’agent, assisté de M. M. Di Benedetto, avvocato dello stato,

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pour la Commission européenne, par Mme D. Milanowska et M. M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, point 5, de l’article 3, paragraphe 1, de l’article 3, paragraphe 5, sous c), de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26), lus à la lumière de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus »).

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Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe (ci-après « Coillte »), une entreprise forestière commerciale appartenant partiellement à l’État irlandais, au Commissioner for Environmental Information (Commissaire à l’information environnementale, Irlande) (ci-après le « Commissaire ») au sujet d’une décision de ce dernier constatant le traitement injustifié, par Coillte, de plusieurs demandes d’accès à des informations environnementales comme étant invalides.

3

L’article 2 de la convention d’Aarhus, intitulé « Définitions », dispose, à ses paragraphes 4 et 5 :

« 4. Le terme “public” désigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes.

5. L’expression “public concerné” désigne le public qui est touché ou qui risque d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du processus décisionnel ; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt. »

4

L’article 3 de cette convention, intitulé « Dispositions générales », énonce, à son paragraphe 8 :

« Chaque partie veille à ce que les personnes qui exercent leurs droits conformément aux dispositions de la présente convention ne soient en aucune façon pénalisées, persécutées ou soumises à des mesures vexatoires en raison de leur action. La présente disposition ne porte nullement atteinte au pouvoir des tribunaux nationaux d’accorder des dépens d’un montant raisonnable à l’issue d’une procédure judiciaire. »

5

L’article 4 de ladite convention, intitulé « Accès à l’information sur l’environnement », prévoit :

« 1. Chaque partie fait en sorte que, sous réserve des paragraphes suivants du présent article, les autorités publiques mettent à la disposition du public, dans le cadre de leur législation nationale, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées, y compris, si la demande leur en est faite et sous réserve du point b) ci-après, des copies des documents dans lesquels ces informations se trouvent effectivement consignées, que ces documents renferment ou non d’autres informations :

2. Les informations sur l’environnement visées au paragraphe 1 ci‑dessus sont mises à la disposition du public aussitôt que possible et au plus tard dans un délai d’un mois à compter de la date à laquelle la demande a été soumise, à moins que le volume et la complexité des éléments d’information demandés ne justifient une prorogation de ce délai, qui pourra être porté au maximum à deux mois. L’auteur de la demande est informé de toute prorogation du délai et des motifs qui la justifient.

3. Une demande d’informations sur l’environnement peut être refusée si :

[...]

[...] »

6

L’article 6, paragraphes 1 et 2, de la convention d’Aarhus définit le champ d’application des règles relatives à la participation du public aux décisions relatives à des activités particulières ainsi que le contenu des informations environnementales communiquées au public au début du processus décisionnel.

7

Les considérants 8 et 15 de la directive 2003/4 sont libellés comme suit :

[...]

8

L’article 1er de cette directive, intitulé « Objectifs », énonce :

« La présente directive a pour objectifs :

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Aux termes de l’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions » :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...]

10

L’article 3 de la même directive, intitulé « Accès sur demande aux informations environnementales », prévoit :

« 1. Les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues, conformément à la présente directive, de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte.

[...]

5. Aux fins du présent article, les États membres veillent à ce que :

[...]

11

L’article 4 de la directive 2003/4, intitulé « Dérogations », dispose :

« 1. Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’information environnementale peut être rejetée dans les cas où :

[...]

[...]

5. Le refus de mettre à disposition tout ou partie des informations demandées est notifié au demandeur par écrit ou par voie électronique, si la demande a été faite par écrit ou si son auteur sollicite une réponse écrite, dans les délais visés à l’article 3, paragraphe 2, point a), ou, selon le cas, point b). La notification indique les motifs du refus et donne des renseignements sur la procédure de recours prévue en application de l’article 6. »

12

L’article 6 de cette directive, intitulé « Accès à la justice », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur qui considère que sa demande d’information a été ignorée, indûment rejetée (en partie ou en totalité), ou bien qu’elle a été insuffisamment prise en compte ou n’a pas été traitée conformément aux articles 3, 4 ou 5, puisse engager une procédure dans le cadre de laquelle les actes ou omissions de l’autorité publique concernée peuvent être réexaminés par cette autorité publique ou par une autre ou faire l’objet d’un recours administratif devant un organe indépendant et impartial établi par la loi. Toute procédure de ce type doit être rapide et gratuite ou peu onéreuse. »

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Les European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007-2018 [règlements de 2007 à 2018 – Communautés européennes (accès à l’information sur l’environnement)] (ci-après les « règles nationales irlandaises ») visent à transposer la directive 2003/4 dans le droit irlandais.

14

L’article 6 des règles nationales irlandaises, intitulé « Demande d’informations environnementales », prévoit :

« (1) Une demande d’information environnementale doit :

[...]

(2) Le demandeur n’est pas tenu d’indiquer l’intérêt qu’il a à présenter la demande. »

15

L’article 12 des règles nationales irlandaises, intitulé « Recours auprès du [Commissaire] », prévoit, à son paragraphe 3, notamment que, lorsqu’une décision d’une autorité publique rejetant une demande d’informations environnementale a été confirmée, en tout ou en partie, à la suite d’un réexamen interne de cette décision de rejet, le demandeur peut introduire un recours auprès du Commissaire contre ladite décision.

16

Entre le 10 mars 2022 et le 7 juin 2022, Coillte a reçu 130 demandes d’accès à des informations environnementales. 97 de ces demandes émanaient de demandeurs anonymes ou utilisant des pseudonymes généralement inspirés par des personnages de films et se présentaient dans un format identique ou presque, sans qu’une adresse physique soit fournie (ci-après les « demandes anonymes ou sous pseudonymes »).

17

Estimant que les demandes anonymes ou sous pseudonymes n’étaient pas réellement destinées à obtenir des informations environnementales, mais relevaient d’une campagne organisée menée pour des motifs contestables tels que celui de perturber son fonctionnement, Coillte a demandé aux demandeurs concernés de lui indiquer leurs adresses actuelles et de confirmer que, dans ces demandes, ils avaient utilisé leurs véritables noms légaux.

18

N’ayant reçu aucune réponse, Coillte a, en substance, rejeté les demandes anonymes ou sous pseudonymes comme étant invalides et, dès lors, n’a pas fourni les informations environnementales demandées dans le délai imparti par la réglementation nationale.

19

Les demandeurs concernés ont alors demandé à Coillte de procéder à un réexamen interne de ces décisions de rejet. Coillte a de nouveau demandé à ces demandeurs de lui confirmer ou d’indiquer leurs noms légaux et de lui communiquer leurs adresses actuelles, tout en précisant qu’elle n’exigeait pas d’eux qu’ils indiquent la raison de leurs demandes d’informations environnementales et que, faute de fournir la confirmation demandée, leurs demandes de réexamen interne seraient rejetées.

20

Ces informations n’ayant pas été fournies, les demandes de réexamen interne ont été rejetées pour cause d’invalidité.

21

Parmi ces décisions de rejet 81 ont fait l’objet de recours administratifs auprès du Commissaire, introduits entre le 13 juin et le 4 juillet 2022. Statuant sur les 58 premiers cas de rejet, le Commissaire a adopté, le 29 août 2022, une décision constatant que Coillte n’était pas fondée à traiter les demandes d’informations environnementales concernées comme étant invalides au regard de l’article 6, paragraphe 1, sous c), des règles nationales irlandaises.

22

Coillte a introduit un pourvoi contre cette dernière décision devant la High Court (Haute Cour, Irlande), qui est la juridiction de renvoi.

23

Cette juridiction estime que les demandes anonymes ou sous pseudonymes provenaient probablement d’une source unique ou faisaient partie d’une campagne coordonnée, puisqu’elles ont cessé brusquement au même moment. Ainsi, l’anonymat aurait pu être utilisé par certains demandeurs pour abuser intentionnellement de la procédure d’accès à des informations environnementales afin de perturber le bon fonctionnement des autorités publiques. Ladite juridiction considère que Coillte a agi raisonnablement afin d’examiner si les demandes concernées étaient manifestement abusives au regard du volume, de la nature et de la fréquence des autres demandes formulées par le même demandeur, et que rien ne prouve que la communication du véritable nom et/ou de l’adresse physique actuelle d’un demandeur puisse indirectement donner lieu à des déductions ou à des spéculations, de la part de l’autorité publique ou d’autrui, quant à l’intérêt éventuel du demandeur visé à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2003/4.

24

La juridiction de renvoi relève que, selon les règles nationales irlandaises, les termes « nom » et « adresse » désignent respectivement le nom réel du demandeur et une adresse physique actuelle à laquelle le demandeur peut être contacté. Partant, elle exprime des doutes en ce qui concerne, en substance, la conformité de ces règles, telles qu’interprétées en droit interne, à la directive 2003/4, lue à la lumière de la convention d’Aarhus.

25

Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

26

Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la notion de « demandeur », au sens de l’article 2, point 5, de la directive 2003/4, lu à la lumière de la convention d’Aarhus, doit être interprétée en ce sens qu’elle requiert l’identification d’une personne physique ou morale par son nom réel et/ou une adresse physique actuelle et si, dans la négative, elle s’oppose à une réglementation nationale qui impose une telle identification du demandeur.

27

À cet égard, selon une jurisprudence constante, il découle tant des exigences de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union européenne, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de cette disposition, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie [voir arrêts du 18 janvier 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, point 11, et du 8 avril 2025, Parquet européen (Contrôle juridictionnel des actes de procédure), C‑292/23, EU:C:2025:255, point 51].

28

S’agissant des termes de l’article 2, point 5, de la directive 2003/4, cette disposition définit la notion de « demandeur » comme étant « toute personne physique ou morale qui demande des informations environnementales ».

29

Pour autant, ladite disposition ne subordonne pas la qualité de « demandeur » à une identification de la personne physique ou morale demandant des informations environnementales par l’indication de son nom réel et/ou de son adresse physique actuelle.

30

Une telle exigence ne découle pas non plus du contexte dans lequel s’inscrit l’article 2, point 5, de la directive 2003/4.

31

L’article 3, paragraphe 1, de cette directive prévoit que les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues de mettre les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte à la disposition « de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt ».

32

Certes, il ressort de cette disposition que la validité d’une « demande » d’accès aux informations environnementales adressée à une autorité publique détenant celles-ci ou qui sont détenues pour son compte est subordonnée à l’exigence que cette demande soit présentée par un « demandeur », cette dernière notion visant, ainsi qu’il a été rappelé au point 28 du présent arrêt, « toute personne physique ou morale qui demande des informations environnementales ». Toutefois, ladite disposition ne prévoit pas l’obligation, pour le demandeur concerné, de fournir son nom réel et/ou son adresse physique actuelle lors de l’introduction d’une telle demande ni, par voie de conséquence, l’obligation, pour les États membres, de requérir de telles informations.

33

Cette absence d’obligation, pour les États membres, de requérir, en vertu de la directive 2003/4, le nom réel et/ou l’adresse physique actuelle du demandeur concerné n’est pas infirmée par les objectifs poursuivis par cette directive énoncés à l’article 1er de celle-ci, à savoir, d’une part, garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice ainsi que, d’autre part, veiller à ce que les informations environnementales soient d’office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public afin de parvenir à une mise à disposition et à une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales auprès du public.

34

L’absence d’obligation, pour les États membres, de requérir le nom réel et/ou l’adresse physique actuelle du demandeur concerné ne remet pas non plus en cause l’objectif de ladite directive de mettre en œuvre la convention d’Aarhus dans le droit de l’Union en prévoyant un régime général tendant à garantir que tout demandeur ait un droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans qu’il soit obligé de faire valoir un intérêt (voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 37, ainsi que du 23 novembre 2023, Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, point 33 et jurisprudence citée).

35

En effet, la réalisation de ces objectifs ne requiert aucunement de subordonner la qualité de « demandeur », au sens de la même directive, à l’identification de la personne physique ou morale demandant des informations environnementales.

36

S’agissant plus particulièrement de la convention d’Aarhus, il y a lieu de relever que, si l’article 4 de cette convention, qui est repris, en substance, à l’article 3 de la directive 2003/4, impose aux autorités publiques de mettre de telles informations à la disposition du « public », défini, à l’article 2, point 4, de ladite convention, comme désignant « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes », il ne ressort pas davantage de cet article 4 que les personnes physiques ou morales devraient s’identifier lorsqu’elles introduisent une demande d’accès aux informations environnementales.

37

Cela étant, la directive 2003/4 n’impose pas aux autorités publiques de mettre à disposition d’une entité autre qu’une personne physique ou morale les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte. Cette directive n’impose pas non plus à ces autorités, après avoir donné accès à ces informations à une personne physique ou morale, de redonner accès auxdites informations, dans un laps de temps très court, à la suite d’un nombre important de demandes identiques formulées par cette personne physique ou morale. En effet, de telles demandes sont susceptibles d’affecter l’efficacité de l’accès d’autres personnes physiques ou morales aux informations environnementales, compte tenu de l’absence de ressources illimitées des autorités publiques.

38

Partant, en l’absence de disposition du droit de l’Union définissant plus précisément les modalités pratiques d’accès aux informations environnementales, il appartient aux États membres de définir dans leurs ordres juridiques respectifs des modalités permettant de s’assurer que les demandes d’accès aux informations environnementales soient effectivement effectuées par des personnes physiques et morales et ne constituent pas des demandes telles que celles mentionnées au point 37 du présent arrêt. Toutefois, ces modalités ne doivent pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises au droit interne (principe d’équivalence) ni rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, point 52 et jurisprudence citée).

39

En l’occurrence, les règles nationales irlandaises requièrent que toute demande d’accès aux informations environnementales indique le nom réel et/ou l’adresse physique actuelle du demandeur. Il découle de la décision de renvoi qu’une telle exigence a notamment pour objectif que les autorités publiques nationales soient en mesure de vérifier qu’une telle demande émane effectivement d’une personne physique ou morale et de notifier à cette dernière aussi bien la décision qui sera prise en réponse à cette demande que, le cas échéant, les informations demandées.

40

En ce qui concerne le principe d’équivalence, il y a lieu de relever que la Cour ne dispose d’aucun élément de nature à susciter un doute sur la conformité de ces règles à ce principe.

41

Quant au principe d’effectivité, il convient de relever que la communication du nom réel et/ou de l’adresse physique actuelle du demandeur concerné n’est pas de nature à rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice du droit d’accès aux informations environnementales conféré par l’ordre juridique de l’Union.

42

Dans ces circonstances, une réglementation, telle que celle en cause au principal, peut exiger que tout « demandeur », au sens de l’article 2, point 5, de la directive 2003/4, puisse être identifié par l’autorité publique à laquelle est adressée une demande d’accès à des informations environnementales, par son nom, son adresse et toute autre coordonnée pertinente.

43

Cette conclusion n’est pas remise en cause par les allégations de certaines parties selon lesquelles une telle identification pourrait conduire les autorités publiques concernées ou des tiers à spéculer, le cas échéant, à partir de l’identité ou bien à partir de l’adresse physique des demandeurs concernés, sur leur intérêt à obtenir accès à une information environnementale. En effet, même à supposer que de telles données soient indirectement susceptibles d’amener une telle autorité ou des tiers à tirer des conclusions concernant un quelconque intérêt de ces demandeurs, il ressort du point 31 du présent arrêt qu’une telle conclusion n’aurait pas d’incidence sur l’issue de leurs demandes.

44

Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que la notion de « demandeur », au sens de l’article 2, point 5, de la directive 2003/4, lu à la lumière de la convention d’Aarhus, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne requiert pas l’identification d’une personne physique ou morale par son nom réel et/ou une adresse physique actuelle, mais ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose une telle identification du demandeur, dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité.

45

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :

La notion de « demandeur », au sens de l’article 2, point 5, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, lu à la lumière de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005,

doit être interprétée en ce sens que :

elle ne requiert pas l’identification d’une personne physique ou morale par son nom réel et/ou une adresse physique actuelle, mais ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose une telle identification du demandeur, dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité.