Ordonnance de la Cour (septième chambre) du 10 juillet 2026.#Balneari Rimini contre Comune di Rimini.#Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94, sous a) et c), du règlement de procédure de la Cour – Exigence d’indication des raisons justifiant la nécessité d’une réponse par la Cour – Irrecevabilité manifeste partielle – Article 99 du règlement de procédure – Réponse pouvant être clairement déduite de la jurisprudence – Directive 2006/123/CE – Article 12, paragraphes 1 et 2 – Directive 2014/23/UE – Champ d’application – Concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico-récréatives – Action indemnitaire – Réglementation prévoyant la prorogation automatique de ces concessions – Rareté des ressources naturelles – Autorité compétente pour apprécier cette rareté.#Affaire C-574/25.

ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)

10 juillet 2026 (*)

« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94, sous a) et c), du règlement de procédure de la Cour – Exigence d’indication des raisons justifiant la nécessité d’une réponse par la Cour – Irrecevabilité manifeste partielle – Article 99 du règlement de procédure – Réponse pouvant être clairement déduite de la jurisprudence – Directive 2006/123/CE – Article 12, paragraphes 1 et 2 – Directive 2014/23/UE – Champ d’application – Concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico-récréatives – Action indemnitaire – Réglementation prévoyant la prorogation automatique de ces concessions – Rareté des ressources naturelles – Autorité compétente pour apprécier cette rareté »

Dans l’affaire C‑574/25,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Giudice di pace di Rimini (juge de paix de Rimini, Italie), par décision du 28 juillet 2025, parvenue à la Cour le 2 septembre 2025, dans la procédure

Balneari Rimini

contre

Comune di Rimini,

en présence de :

I.R.,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. F. Schalin (rapporteur), président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,

avocat général : M. A. Rantos,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, et à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des considérants 9 et 57, de l’article 1^er, paragraphe 5, de l’article 2, paragraphe 2, sous a) et i), ainsi que des articles 12 et 44 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36), des considérants 4 et 15 et de l’article 43 de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1), de l’article 4 TUE, des articles 49, 51, 195, 258 et 345 TFUE ainsi que du principe de coopération loyale.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Balneari Rimini, une entreprise titulaire d’une concession d’occupation du domaine public maritime exploitée à des fins touristico‑récréatives, au Comune di Rimini (commune de Rimini, Italie) au sujet des préjudices qui auraient été causés à cette entreprise par l’adoption de la décision de cette commune de mettre fin au renouvellement automatique de telles concessions.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

Le règlement de procédure de la Cour

3 L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :

« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :

a) un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;

b) la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;

c) l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »

La directive 2006/123

4 L’article 12 de la directive 2006/123, intitulé « Sélection entre plusieurs candidats », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1. Lorsque le nombre d’autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables, les États membres appliquent une procédure de sélection entre les candidats potentiels qui prévoit toutes les garanties d’impartialité et de transparence, notamment la publicité adéquate de l’ouverture de la procédure, de son déroulement et de sa clôture.

2. Dans les cas visés au paragraphe 1, l’autorisation est octroyée pour une durée limitée appropriée et ne doit pas faire l’objet d’une procédure de renouvellement automatique, ni prévoir tout autre avantage en faveur du prestataire dont l’autorisation vient juste d’expirer ou des personnes ayant des liens particuliers avec ledit prestataire. »

5 L’article 44 de cette directive, intitulé « Transposition », dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :

« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 28 décembre 2009 au plus tard. »

La directive 2014/23

6 Les considérants 4 et 15 de la directive 2014/23 énoncent :

« (4) L’attribution de concessions de travaux publics est actuellement soumise aux règles de base de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil[, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114)], tandis que l’attribution de concessions de services présentant un intérêt transnational est soumise aux principes du [traité FUE], et notamment les principes de libre circulation des marchandises, de liberté d’établissement et de libre prestation de services, ainsi qu’aux principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence. Il existe un risque d’insécurité juridique lié aux divergences d’interprétation des principes du traité par les législateurs nationaux, et de fortes disparités entre les législations des différents États membres. Ce risque a été confirmé par la vaste jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qui n’a toutefois traité que partiellement certains aspects de l’attribution de contrats de concession.

Pour éliminer des distorsions persistantes sur le marché intérieur, il apparaît nécessaire d’appliquer de manière uniforme les principes du [traité FUE] dans l’ensemble des États membres et de mettre fin aux divergences dans l’interprétation de ces principes au niveau de l’Union [européenne]. [...]

[...]

(15) En outre, certains accords dont l’objet est le droit, pour un opérateur économique, d’exploiter certains domaines publics ou ressources publiques, en droit privé ou public, tels que des biens fonciers ou des biens publics, en particulier dans le secteur des ports maritimes, des ports intérieurs ou des aéroports, par lesquels l’État ou le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice fixe uniquement les conditions générales d’utilisation des domaines ou ressources en question, sans acquisition de travaux ou services spécifiques, ne devraient pas être qualifiés de concessions au sens de la présente directive. [...] »

7 L’article 43 de la même directive, intitulé « Modification de contrats en cours », prévoit :

« 1. Les concessions peuvent être modifiées sans nouvelle procédure d’attribution de concession conformément à la présente directive dans l’un des cas suivants :

a) lorsque les modifications, quel que soit leur montant, ont été prévues dans les documents de concession initiaux sous la forme de clauses de réexamen, dont des clauses de révision du montant, ou d’options claires, précises et sans équivoque. Ces clauses indiquent le champ d’application et la nature des modifications ou options envisageables ainsi que les conditions dans lesquelles il peut en être fait usage. Elles ne permettent pas de modifications ou d’options qui changeraient la nature globale de la concession ;

[...] »

Le droit italien

8 L’article 37, paragraphe 2, du Codice della Navigazione (code de la navigation), approuvé par le regio decreto n. 327 (décret royal n^o 327), du 30 mars 1942 (GURI n^o 93, du 18 avril 1942), prévoyait, en cas de renouvellement d’une concession, un droit de préférence pour le concessionnaire existant, lequel bénéficiait d’un droit « de continuation » ou d’un droit « au renouvellement ».

9 L’article 01, paragraphe 2, du decreto-legge n. 400 – Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime (décret-loi n^o 400, portant dispositions relatives à la détermination des redevances pour les concessions domaniales maritimes), du 5 octobre 1993 (GURI n^o 234, du 5 octobre 1993, p. 23), converti en loi, avec modifications, par la legge n. 494 (loi n^o 494), du 4 décembre 1993, tel que modifié par l’article 10, paragraphe 1, de la legge n. 88 – Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime (loi n^o 88, portant nouvelles dispositions en matière d’investissements dans les entreprises maritimes), du 16 mars 2001 (GURI n^o 78, du 3 avril 2001, p. 4), avec effet au 18 avril 2001, énonçait que la concession de biens maritimes domaniaux avait une durée de six ans. À l’échéance, elle était automatiquement renouvelée pour six années supplémentaires, et ainsi de suite à chaque échéance.

10 À la suite de l’ouverture, par la Commission européenne, d’une procédure d’infraction contre la République italienne, le droit de préférence prévu à l’article 37, paragraphe 2, du code de la navigation a été supprimé par l’article 1^er, paragraphe 18, du decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (décret-loi n^o 194 relatif à la prorogation des délais prévus par des dispositions législatives), du 30 décembre 2009 (GURI n^o 302, du 30 décembre 2009, p. 4). En outre, le renouvellement automatique de la concession de biens maritimes domaniaux, prévu à l’article 01, paragraphe 2, du décret-loi n^o 400, a été supprimé par l’article 11, paragraphe 1, sous a), de la legge n. 217 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010 (loi n^o 217, portant dispositions destinées à exécuter des obligations découlant de l’appartenance de l’Italie aux Communautés européennes – Loi communautaire 2010), du 15 décembre 2011 (GURI n^o 1, du 2 janvier 2012, p. 1).

11 L’article 1^er, paragraphe 18, du décret-loi n^o 194 avait également prorogé, jusqu’au 31 décembre 2012, les concessions de biens domaniaux maritimes existantes.

12 Par la suite, ces concessions ont été à nouveau prorogées. En particulier, tout d’abord, l’article 24, paragraphe 3 septies, du decreto-legge n. 113 - Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio (décret-loi n^o 113, portant mesures financières urgentes pour les collectivités territoriales et le territoire), du 24 juin 2016 (GURI n^o 146, du 24 janvier 2016, p. 11), dans sa version en vigueur au 1^er mars 2020, a prévu que, dans l’attente de la réorganisation de la matière conformément aux principes du droit européen, les concessions de biens domaniaux en cours restaient valables.

13 Ensuite, l’article 1^er, paragraphes 682 et 683, de la legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019‑2021 (loi n^o 145, relative au budget prévisionnel de l’État pour l’exercice 2019 et le budget pluriannuel pour la période 2019‑2021), du 30 décembre 2018 (GURI n^o 302, du 31 décembre 2018, supplément ordinaire n^o 62), a prévu la prorogation, jusqu’au 31 décembre 2033, des concessions domaniales maritimes en cours. Cette disposition a été abrogée par l’article 3, paragraphe 5, de la legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (loi n^o 118, portant loi annuelle pour le marché et la concurrence 2021), du 5 août 2022 (GURI n^o 188, du 12 août 2022, p. 1).

14 En outre, le decreto-legge n. 198 – Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi (décret-loi n^o 198, portant dispositions urgentes sur les délais législatifs), du 29 décembre 2022 (GURI n^o 303, du 29 décembre 2022, p. 1), a prorogé pour une période indéterminée les concessions domaniales maritimes existantes. Concomitamment, la legge n. 14 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, recante disposizioni urgenti in materia di termini legislativi. Proroga di termini per l’esercizio di deleghe legislative (loi n^o 14, portant conversion en loi du décret-loi n^o 198, portant dispositions urgentes sur les délais législatifs et prorogation des délais pour l’exercice des délégations législatives), du 24 février 2023 (GURI n^o 49, du 27 février 2023, p. 1), a définitivement interdit l’organisation d’appels d’offres par les communes, en attendant l’adoption par le gouvernement d’une nouvelle réglementation sur les procédures d’attribution sélective.

15 Enfin, l’article 1^er du decreto-legge n. 131 – Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano (décret-loi n^o 131, portant dispositions urgentes pour la mise en œuvre des obligations découlant des actes de l’Union européenne et des procédures d’infraction et de pré-infraction en cours à l’encontre de l’État italien), du 16 septembre 2024 (GURI n^o 217, du 16 septembre 2024, p. 1), a prolongé la durée des concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives et sportives jusqu’au 30 septembre 2027, fixant au 30 juin 2027 la date limite pour l’organisation des appels d’offres en vue de l’attribution de nouvelles concessions.

16 La directive 2006/123 a été transposée dans l’ordre juridique italien par le decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (décret législatif n^o 59, portant mise en œuvre de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur), du 26 mars 2010 (GURI n^o 94, du 23 avril 2010, supplément ordinaire n^o 75). L’article 16, paragraphe 4, de ce décret législatif dispose que, lorsque le nombre de licences disponibles est limité en raison de la rareté des ressources naturelles, ces licences ne peuvent pas être automatiquement renouvelées.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

17 Par une décision du 22 décembre 2023, la commune de Rimini a décidé de mettre fin au renouvellement automatique des concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives situées sur son territoire et d’organiser des procédures d’appel d’offres pour les attribuer à de nouveaux concessionnaires.

18 Balneari Rimini a contesté la légalité de cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (tribunal administratif régional pour l’Émilie-Romagne, Italie), afin que soit constaté son droit de continuer à utiliser le domaine public. Cette procédure est toujours pendante.

19 En outre, le 3 avril 2024, Balneari Rimini a saisi le Giudice di pace di Rimini (juge de paix de Rimini, Italie) d’une demande visant à faire condamner la commune de Rimini à l’indemniser à hauteur de 5 000 euros des préjudices non patrimoniaux, consistant en une atteinte à son image et à la continuité de ses affaires, que lui aurait causés l’adoption de la décision de mettre fin à sa concession.

20 Par décision du 26 juin 2024, le Giudice di pace di Rimini (juge de paix de Rimini) a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle, portant sur l’interprétation des articles 49, 51, 195 et 345 TFUE et de certaines dispositions des directives 2006/123 et 2014/23.

21 Par l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), en se référant à sa jurisprudence issue notamment des arrêts du 14 juillet 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 et C‑67/15, EU:C:2016:558), du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune de Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), ainsi que du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), la Cour a considéré, en réponse aux première et deuxième questions qui lui étaient posées dans cette demande de décision préjudicielle, que les concessions domaniales maritimes telles que celles visées dans le litige au principal relèvent du champ d’application de la directive 2006/123.

22 Dans ladite ordonnance, la Cour a, en revanche, déclaré manifestement irrecevable ladite demande de décision préjudicielle en ce qui concerne les troisième et quatrième questions qui lui étaient posées par la juridiction de renvoi, au motif qu’elle ne répondait pas aux exigences énoncées à l’article 94, sous a) et c), du règlement de procédure.

23 À la suite de la même ordonnance, le Giudice di pace di Rimini (juge de paix de Rimini), qui est la juridiction de renvoi dans la présente affaire, estime ne pas être en mesure de statuer sur le litige au principal. En particulier, il considère ne pas pouvoir appliquer la directive 2006/123 dès lors que la requérante au principal est titulaire d’un droit de continuation (diritto di insistenza) ne relevant pas de la réglementation visant à préserver la concurrence.

24 En outre, cette juridiction estime que le litige au principal se distingue de la situation en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), dans la mesure où la concession dont est titulaire Balneari Rimini aurait été non pas renouvelée, mais simplement prorogée.

25 Ladite juridiction considère également qu’il n’y avait pas lieu, pour la commune de Rimini, d’organiser une procédure de sélection présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, au sens de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2006/123, dès lors qu’une note de la présidence du Consiglio dei Ministri (Conseil des ministres, Italie) du 6 octobre 2023 (ci-après la « note du 6 octobre 2023 ») aurait établi l’absence de rareté des ressources naturelles côtières, en tenant compte des données nationales et en suivant une approche générale et abstraite, proportionnée et non discriminatoire.

26 Par ailleurs, cette juridiction estime qu’il est très difficile de se prononcer sur la demande d’indemnisation de Balneari Rimini. À cet égard, il serait plus équitable de proposer un règlement amiable du litige au principal par lequel, d’une part, serait reconnu le droit de Balneari Rimini à la jouissance du domaine maritime pour une durée indéterminée et, d’autre part, serait exclue, dans les limites de sa compétence, toute indemnisation des dommages par la commune de Rimini.

27 Dans ces conditions, le Giudice di pace di Rimini (juge de paix de Rimini) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Les articles 195 et 51 TFUE, [lus] à la lumière également de l’article 345 TFUE, les considérants 9 et 57, l’article 1^er, paragraphe 5, et [l’]article 2, paragraphe 2, sous a) et i), de la directive [2006/123] doivent-ils être interprétés en ce sens que les concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives, telles que celle de la société requérante, opérant dans le secteur du tourisme et assurant, de manière continue et non occasionnelle, des services non économiques d’intérêt général et des activités d’intérêt public sur le territoire du domaine de l’État, telles que la protection du domaine public, la protection de la santé et de l’hygiène publique, la protection du droit des personnes handicapées d’accéder aux activités d’héliothérapie et de baignade, ainsi que des activités touristiques, culturelles et environnementales, sont exclues du champ d’application des directives d’harmonisation, telles que la directive 2006/123, et/ou de celui de l’article 49 TFUE ?

2) Les concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives, telles que celle de la société requérante, dont le titulaire n’accomplit pas une prestation de services spécifiée par l’entité adjudicatrice mais exerce une activité économique dans une zone du domaine public de l’État sur le fondement d’un accord qui lui confère le droit d’exploiter certains biens ou ressources publics, sous un régime de droit privé ou public, dont l’État se borne à fixer les conditions générales d’utilisation, dès lors que ces concessions concernent des ressources naturelles, peuvent-elles en tout état de cause être considérées comme étant exclues du champ d’application des autorisations au titre de la directive [2006/123] et/ou des concessions de services présentant un intérêt transnational visées dans la directive [2014/23], à la lumière des considérants 4 et 15 de cette dernière ?

3) Indépendamment des réponses aux questions précédentes, les concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives, telles que celle de la société requérante, qui ont pris cours avant le 28 décembre 2009 et ont été prorogées à plusieurs reprises par la loi pour une durée indéterminée, en dernier lieu en application de l’article 24, paragraphe 3 septies, du décret-loi n^o 113 du 24 juin 2016, sans qu’un nouveau titre de concession soit octroyé et sans que la concession fasse l’objet d’aucune modification substantielle, échappent-elles en tout état de cause au champ d’application de la directive 2006/123, en vertu de l’article 44 de cette directive et, par analogie ou directement, en vertu de l’article 43 de la directive 2014/23 ?

4) Indépendamment des réponses aux questions précédentes, convient-il de considérer que l’article 12 de la directive 2006/123 n’est en tout état de cause pas applicable aux concessions domaniales maritimes à des fins touristico‑récréatives, telles que celle de la société requérante, lorsque le gouvernement italien, en tant que propriétaire du domaine maritime, a fait savoir, par l’intermédiaire de la présidence du [Conseil des ministres], dans une note officielle du 6 octobre 2023, que la condition de rareté n’était pas remplie s’agissant de la ressource naturelle côtière, en tenant compte des données nationales, selon une approche générale et abstraite, proportionnée et non discriminatoire, et convient-il de considérer que la [Commission], qui, dans son avis motivé du 16 novembre 2023 ayant clôturé la procédure d’infraction n^o 2020/4118, ouverte par une lettre de mise en demeure du 3 décembre 2020, a contesté les données de l’État italien selon lesquelles cette ressource naturelle ne pouvait être qualifiée de rare, en agitant la menace d’un recours en manquement devant la [Cour] au titre de l’article 258 TFUE et en diffusant ou en permettant que soient diffusées, le plus largement possible, des informations sur le contenu intégral de l’avis motivé, a agi de manière contraire à l’article 4 TUE ainsi qu’au principe de coopération loyale ? »

Sur les questions préjudicielles

Sur la recevabilité

28 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.

29 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire en ce qui concerne la première question et le second volet de la quatrième question.

30 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).

31 Dès lors que la décision de renvoi sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans la décision de renvoi elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis [voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2020, C.F. (Contrôle fiscal), C‑430/19, EU:C:2020:429, point 23 et jurisprudence citée].

32 Par ailleurs, il est constant que les informations contenues dans les décisions de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et qu’il incombe à cette dernière de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de cet article, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (voir, en ce sens, arrêts du 1^er avril 1982, Holdijk e.a., 141/81 à 143/81, EU:C:1982:122, et du 5 juillet 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, point 20).

33 Les exigences cumulatives, mentionnées au point 31 de la présente ordonnance, concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnance du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, et arrêt du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a., C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 20 ainsi que jurisprudence citée). Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008).

Sur la recevabilité de la première question

34 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 51, 195 et 345 TFUE ainsi que les considérants 9 et 57 et l’article 2, paragraphe 2, sous a) et i), de la directive 2006/123 doivent être interprétés en ce sens que les concessions maritimes domaniales exploitées à des fins touristico‑récréatives sont exclues du champ d’application tant de l’article 49 TFUE que de cette directive, au motif que les titulaires de ces concessions assurent, de manière constante et non occasionnelle, des activités participant à l’exercice de l’autorité publique sur le territoire du domaine de l’État concerné.

35 Il y a lieu de relever que, par cette question, la juridiction de renvoi réitère, en substance, les troisième et quatrième questions formulées dans la demande de décision préjudicielle introduite le 26 juin 2024, ayant donné lieu à l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), que la Cour a déclarées manifestement irrecevables au point 51 de cette ordonnance.

36 Or, la présente demande de décision préjudicielle, comme celle mentionnée au point précédent, ne comporte aucun élément permettant d’établir que Balneari Rimini aurait des activités participant à l’exercice de l’autorité publique sur les terrains domaniaux qui font l’objet de la concession en cause au principal. En particulier, les références faites par la juridiction de renvoi aux ordonnances balnéaires adoptées par la commune de Rimini et la Région d’Émilie-Romagne (Italie), invoquées pour démontrer la participation de Balneari Rimini à l’exercice de l’autorité publique sur les terrains domaniaux en cause, ne sont d’aucune utilité à cet égard, étant donné qu’aucune indication relative à leur contenu n’est fournie à la Cour.

37 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la présente demande de décision préjudicielle ne répond pas aux exigences posées à l’article 94, sous a) et b), du règlement de procédure en ce qui concerne la première question.

Sur la recevabilité du second volet de la quatrième question

38 Par le second volet de sa quatrième question, la juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur la conformité à l’article 4 TUE et au principe de coopération loyale du comportement de la Commission consistant à brandir la menace d’un recours en manquement et à diffuser ou à permettre la diffusion, la plus large possible, des informations contenues dans l’avis motivé qui contestent l’appréciation du gouvernement italien selon laquelle la condition de rareté des ressources naturelles, au sens de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2006/123, n’était pas remplie s’agissant du domaine public maritime italien.

39 Il convient toutefois de relever que la juridiction de renvoi ne fournit, dans la présente demande de décision préjudicielle, aucun élément de nature à permettre à la Cour de porter une appréciation sur ce comportement de la Commission. Cette demande ne permet pas non plus de comprendre les raisons pour lesquelles la juridiction de renvoi considère qu’une réponse à cette question est nécessaire à la solution du litige au principal.

40 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la présente demande de décision préjudicielle ne répond pas aux exigences posées à l’article 94, sous a) et c), du règlement de procédure en ce qui concerne le second volet de la quatrième question.

41 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour n’est pas en mesure de donner une réponse utile à la première question et au second volet de la quatrième question. En conséquence, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, ces questions doivent être déclarées manifestement irrecevables.

Sur le fond

42 En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.

43 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire s’agissant des deuxième et troisième questions, ainsi que du premier volet de la quatrième question, dès lors que la réponse à ces questions peut être clairement déduite de la jurisprudence de la Cour.

Sur la deuxième question et le premier volet de la quatrième question

44 Par sa deuxième question et le premier volet de la quatrième question, qui peuvent être examinés conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2006/123 et la directive 2014/23 doivent être interprétées en ce sens que relèvent de leur champ d’application les concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, dont le titulaire n’accomplit pas une prestation de services déterminée par l’entité adjudicatrice, mais exerce une activité économique sur le domaine public de l’État sur la base d’un accord lui conférant le droit de gérer certains biens ou ressources publics, sous un régime de droit privé ou public, dont l’État se limite à fixer les conditions générales d’utilisation, dès lors que ces concessions concernent des ressources naturelles.

45 Par ces questions, la juridiction de renvoi réitère, en très grande partie, la première question formulée dans la demande de décision préjudicielle introduite le 26 juin 2024, ayant donné lieu à l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498).

46 Certes, selon une jurisprudence bien établie, l’autorité dont est revêtu un arrêt rendu en matière préjudicielle ne fait pas obstacle à ce que le juge national destinataire de cet arrêt puisse estimer nécessaire de saisir de nouveau la Cour avant de trancher le litige au principal. Un tel recours peut être justifié, notamment, lorsque le juge national se heurte à des difficultés de compréhension ou d’application de l’arrêt, lorsqu’il pose à la Cour une nouvelle question de droit, ou encore lorsqu’il lui soumet de nouveaux éléments d’appréciation susceptibles de conduire la Cour à répondre différemment à une question déjà posée (voir, en ce sens, arrêts du 6 mars 2003, Kaba, C‑466/00, EU:C:2003:127, point 39 et jurisprudence citée, ainsi que du 9 mars 2023, Pro Rauchfrei II, C‑356/22, EU:C:2023:174, point 16).

47 En l’occurrence, la juridiction de renvoi invite la Cour, en substance, à réserver l’application de la jurisprudence issue des arrêts du 14 juillet 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 et C‑67/15, EU:C:2016:558), du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune de Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), et du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), aux hypothèses de renouvellement d’une concession d’occupation du domaine public maritime et à en écarter l’application en cas de prorogation d’une telle concession.

48 Dans l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498, points 30 à 32), la Cour s’est appuyée sur sa jurisprudence établie dans le domaine spécifique des concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives. Elle a rappelé que, dans la mesure où de telles concessions sont octroyées par une autorité publique et qu’elles visent l’exploitation d’une zone domaniale à des fins touristico‑récréatives, comme dans l’affaire en cause au principal, elles peuvent être qualifiées d’« autorisations », au sens de la directive 2006/123. Une telle qualification découle du constat qu’elles concernent des ressources naturelles, au sens de l’article 12 de cette directive, ce qui, sous réserve de la rareté de ces ressources, peut justifier un nombre limité d’autorisations.

49 Or, la concession en cause au principal porte non pas sur une prestation de services déterminée par le pouvoir adjudicateur, mais sur l’autorisation d’exercer une activité économique dans une zone domaniale. Il en découle que cette concession ne relève pas de la catégorie des concessions de services. Une telle interprétation est, d’ailleurs, corroborée par le considérant 15 de la directive 2014/23. Ce dernier précise, en effet, que certains accords dont l’objet est le droit, pour un opérateur économique, d’exploiter certains domaines ou ressources publics, en droit privé ou public, tels que des biens fonciers par lesquels l’État fixe uniquement les conditions générales d’utilisation des domaines ou des ressources en question, sans acquisition de travaux ou de services spécifiques, ne devraient pas être qualifiés de « concessions de services », au sens de cette directive.

50 Il convient toutefois de relever que, dans la présente demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi semble contester le caractère rare des zones domaniales situées sur les côtes maritimes italiennes. Elle mentionne, à cet égard, la note du 6 octobre 2023, qui aurait exclu une telle rareté sur la base d’une approche que cette juridiction définit comme étant abstraite et générale, proportionnée et non discriminatoire. Ladite juridiction mentionne également des données chiffrées provenant du Ministero della Salute (ministère de la Santé, Italie) selon lesquelles, en 2017, sur 7 458 kilomètres de côtes italiennes, 4 970 kilomètres étaient recensés comme étant propices à la baignade et, parmi ceux-ci, seuls 2 000 kilomètres faisaient l’objet de concessions.

51 Aux termes de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2006/123, lorsque le nombre d’autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables, les États membres appliquent une procédure de sélection entre les candidats potentiels qui prévoit toutes les garanties d’impartialité et de transparence, notamment la publicité adéquate de l’ouverture de la procédure, de son déroulement et de sa clôture.

52 Ainsi que la Cour l’a jugé aux points 46 à 49 de l’arrêt du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune de Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), eu égard à son libellé, cette disposition confère aux États membres une certaine marge d’appréciation quant au choix des critères permettant d’apprécier la rareté des ressources naturelles. Cette marge d’appréciation peut les conduire à faire prévaloir une appréciation abstraite et générale, valable pour l’ensemble du territoire national, mais aussi, à l’inverse, à privilégier une approche casuistique qui met l’accent sur la situation existant sur le territoire côtier d’une commune ou de l’autorité administrative compétente, voire à combiner ces deux approches. En particulier, la combinaison d’une approche abstraite et générale, à l’échelle nationale, et d’une approche casuistique, reposant sur une analyse du territoire côtier de la commune concernée, semble équilibrée et, partant, de nature à assurer concomitamment le respect d’objectifs d’exploitation économique des littoraux susceptibles d’être définis au niveau national, tout en s’assurant de la pertinence de la mise en œuvre concrète de ces objectifs sur le territoire côtier d’une commune. En tout état de cause, il importe que les critères retenus par un État membre pour apprécier la rareté des ressources naturelles utilisables reposent sur des critères objectifs, non discriminatoires, transparents et proportionnés. L’article 12, paragraphe 1, de la directive 2006/123 ne s’oppose donc pas à ce que la rareté des ressources naturelles et des concessions disponibles soit appréciée en combinant une approche abstraite et générale, à l’échelle nationale, et une approche casuistique, reposant sur une analyse du territoire côtier de la commune concernée.

53 Il s’ensuit que l’article 12, paragraphes 1 et 2, de cette directive impose aux États membres l’obligation d’appliquer une procédure de sélection impartiale et transparente entre les candidats potentiels et leur interdit tant de renouveler que de proroger automatiquement une autorisation octroyée pour une activité donnée, en des termes inconditionnels et suffisamment précis. L’existence d’une limitation du nombre d’autorisations disponibles pour une activité donnée en raison de la rareté des ressources naturelles utilisables doit être déterminée par référence à une situation de fait appréciée par l’administration compétente sous le contrôle d’une juridiction nationale [arrêt du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, points 70 et 71].

54 En effet, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que, tout comme le juge national, une administration, y compris communale, a l’obligation d’appliquer les dispositions inconditionnelles et suffisamment précises d’une directive ainsi que d’écarter l’application des dispositions du droit national qui n’y sont pas conformes [arrêt du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, point 77 et jurisprudence citée].

55 En l’occurrence, comme il a été souligné au point 50 de la présente ordonnance, le Conseil des ministres a considéré, dans la note du 6 octobre 2023 et au terme d’une évaluation que la juridiction de renvoi a qualifié d’abstraite et générale, mais aussi de proportionnée et de non discriminatoire, que les ressources naturelles situées sur le domaine public maritime italien n’étaient pas rares.

56 À cet égard, ainsi qu’il a été rappelé au point 53 de la présente ordonnance, l’appréciation de la condition tenant à la rareté des ressources naturelles incombe à l’autorité nationale compétente, sous le contrôle d’une juridiction nationale.

57 Cela implique, en l’occurrence, premièrement, que la juridiction de renvoi vérifie que le Conseil des ministres constitue, en droit italien, l’autorité compétente pour effectuer cette appréciation, deuxièmement, que cette juridiction vérifie que ce Conseil a, ainsi qu’il le prétend, effectivement fait application de critères abstraits et généraux, proportionnés et non discriminatoires et, troisièmement, que ladite juridiction s’assure que la note du 6 octobre 2023 revêt un caractère contraignant en droit italien. Quatrièmement et en tout état de cause, dans la mesure où le droit de l’Union autorise la combinaison d’une approche abstraite et générale, à l’échelle nationale, et d’une approche casuistique, reposant sur une analyse du territoire côtier de la commune concernée, ainsi qu’il a été rappelé au point 52 de la présente ordonnance, la juridiction de renvoi doit examiner si le droit italien permettait à la commune de Rimini de se départir, sur la base de données locales, de l’appréciation contenue dans la note du 6 octobre 2023 et, par conséquent, de conclure que, sur tout ou partie de son territoire, la condition de rareté des ressources naturelles, au sens de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2006/123, était satisfaite.

58 Dans cette perspective, il importe de rappeler que le fait que la concession en cause au principal soit octroyée non pas au niveau national mais au niveau communal doit être pris en considération afin de déterminer si les zones du domaine public maritime situées sur la commune de Rimini en cause dans la présente affaire pouvant faire l’objet d’une exploitation économique sont en nombre limité (voir, par analogie, arrêt du 14 juillet 2016, Promoimpresa e.a., C‑458/14 et C‑67/15, EU:C:2016:558, point 43).

59 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question et au premier volet de la quatrième question que la directive 2006/123 et la directive 2014/23 doivent être interprétées en ce sens que relèvent du champ d’application de la directive 2006/123 les concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, dont le titulaire n’accomplit pas une prestation de services déterminée par l’entité adjudicatrice, mais exerce une activité économique sur le domaine public de l’État sur la base d’un accord lui conférant le droit de gérer certains biens ou ressources publics, sous un régime de droit privé ou public, dont l’État se limite à fixer les conditions générales d’utilisation, dès lors que ces concessions concernent des ressources naturelles, pour autant que le nombre d’autorisations disponibles pour les activités touristico‑récréatives soit limité en raison de la rareté des ressources naturelles, au sens de l’article 12, paragraphe 1, de cette directive, ce qu’il appartient à l’autorité nationale compétente d’établir, sous le contrôle d’une juridiction nationale.

Sur la troisième question

60 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 44 de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens que des concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, qui ont été attribuées avant le 28 décembre 2009, date de l’entrée en vigueur de cette directive, et qui ont été renouvelées ou prorogées à plusieurs reprises par le législateur national pour une durée indéterminée, sans qu’un nouveau titre de concession ait été octroyé et sans que la concession ait fait l’objet de modifications substantielles, échappent au champ d’application de celle-ci.

61 Par cette question, cette juridiction réitère, en substance, la deuxième question formulée dans le cadre de la demande de décision préjudicielle introduite le 26 juin 2024, ayant donné lieu à l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498).

62 Cela étant, comme il a été souligné au point 47 de la présente ordonnance, la juridiction de renvoi met en exergue, dans la présente demande de décision préjudicielle, le fait que, en l’occurrence, la concession d’occupation du domaine public maritime octroyée à Balneari Rimini a été non pas renouvelée, mais prorogée, ce qui constituerait un trait distinctif de la présente affaire par rapport à celles ayant donné lieu aux arrêts du 14 juillet 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 et C‑67/15, EU:C:2016:558), du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune de Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), ainsi que du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597). Cette juridiction estime, en effet, que la concession domaniale de Balneari Rimini a été octroyée à cette dernière antérieurement à la date de l’entrée en vigueur de la directive 2006/123, et ce pour une durée indéterminée, et que, par conséquent, aucun renouvellement ne serait intervenu en l’occurrence.

63 À cet égard, il convient de rappeler que, au point 40 de l’ordonnance du 4 juin 2025, Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), la Cour a souligné que le renouvellement d’une concession d’occupation du domaine public maritime se traduit par la succession de deux titres d’occupation du domaine public et non par la perpétuation ou la prorogation du premier de ces titres. Une telle interprétation est, en effet, de nature à garantir que l’attribution d’une concession ne puisse intervenir qu’à l’issue d’une procédure de mise en concurrence plaçant l’ensemble des candidats et des soumissionnaires sur un pied d’égalité (arrêt du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari, C‑598/22, EU:C:2024:597, point 58).

64 Toutefois, cette affirmation, qui est apparue, pour la première fois, dans l’arrêt du 11 juillet 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, point 58), doit être replacée dans le contexte de l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt. Ladite affirmation consistait, s’agissant de l’appréciation de la compatibilité d’une réglementation nationale avec le droit de l’Union, notamment avec l’article 12 de la directive 2006/123, non pas à opérer une distinction entre la première attribution d’une concession et son renouvellement mais, au contraire, à ne pas établir de distinction entre l’attribution initiale d’une concession d’occupation du domaine public maritime et son renouvellement quant à cette appréciation.

65 D’ailleurs, il résulte clairement de l’arrêt du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune de Ginosa), (C‑348/22, EU:C:2023:301), que le renouvellement et l’attribution initiale d’une concession d’occupation du domaine public maritime, à laquelle la juridiction de renvoi entend assimiler la prorogation d’une concession, sont soumis au même régime juridique. Au point 69 de cet arrêt, la Cour a relevé que l’article 12, paragraphe 2, de cette directive est d’effet direct en ce qu’il prévoit, notamment, qu’une autorisation, telle qu’une concession d’occupation du domaine public maritime, est octroyée pour une durée limitée appropriée et qu’elle ne doit pas faire l’objet d’une procédure de renouvellement automatique. Cette disposition interdit, en des termes non équivoques, aux États membres, sans que ceux-ci ne disposent d’une quelconque marge d’appréciation ou puissent assortir cette interdiction d’une quelconque condition et sans qu’une intervention d’un acte de l’Union ou des États membres soit nécessaire, de prévoir des prorogations automatiques et généralisées de telles concessions. En outre, un renouvellement automatique de celles-ci est exclu par les termes mêmes de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2006/123.

66 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la troisième question que l’article 44 de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens que des concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, qui ont été attribuées avant le 28 décembre 2009, date de l’entrée en vigueur de cette directive, et qui ont été renouvelées ou prorogées à plusieurs reprises par le législateur national pour une durée indéterminée, sans qu’un nouveau titre de concession ait été octroyé et sans que la concession ait fait l’objet de modifications substantielles, relèvent du champ d’application de celle-ci lors de leur renouvellement ou de leur prorogation, la date à laquelle ces concessions ont été initialement attribuées étant sans incidence à cet égard.

Sur les dépens

67 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :

1) La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, et la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession,

doivent être interprétées en ce sens que :

relèvent du champ d’application de la directive 2006/123 les concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, dont le titulaire n’accomplit pas une prestation de services déterminée par l’entité adjudicatrice, mais exerce une activité économique sur le domaine public de l’État sur la base d’un accord lui conférant le droit de gérer certains biens ou ressources publics, sous un régime de droit privé ou public, dont l’État se limite à fixer les conditions générales d’utilisation, dès lors que ces concessions concernent des ressources naturelles, pour autant que le nombre d’autorisations disponibles pour les activités touristico‑récréatives soit limité en raison de la rareté des ressources naturelles, au sens de l’article 12, paragraphe 1, de cette directive, ce qu’il appartient à l’autorité nationale compétente d’établir, sous le contrôle d’une juridiction nationale.

2) L’article 44 de la directive 2006/123

doit être interprété en ce sens que :

des concessions domaniales maritimes exploitées à des fins touristico‑récréatives, qui ont été attribuées avant le 28 décembre 2009, date de l’entrée en vigueur de cette directive, et qui ont été renouvelées ou prorogées à plusieurs reprises par le législateur national pour une durée indéterminée, sans qu’un nouveau titre de concession ait été octroyé et sans que la concession ait fait l’objet de modifications substantielles, relèvent du champ d’application de celle-ci lors de leur renouvellement ou de leur prorogation, la date à laquelle ces concessions ont été initialement attribuées étant sans incidence à cet égard.

Signatures

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* Langue de procédure : l’italien.