Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-24BX02353

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A B a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe, d'une part d'annuler la décision du 18 novembre 2021 par laquelle le centre hospitalier universitaire de Guadeloupe (CHUG) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 27 octobre 2021 et jusqu'à la production par ses soins d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de rétablissement de la Covid-19, et d'autre part de condamner le CHUG à lui verser la somme de 112 701,51 euros à titre de provision sur la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de cette suspension, dans l'attente d'une expertise sur ce point.

Par une ordonnance n°2400671 du 24 juin 2024, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour administrative d'appel :

Par une requête enregistrée le 2 octobre 2024, Mme B, représentée par Me Ezelin, demande à la cour :

1°) d'annuler l'ordonnance du 24 juin 2024 du tribunal administratif de la Guadeloupe;

2°) d'annuler la décision du 18 novembre 2021 par laquelle le centre hospitalier universitaire de Guadeloupe (CHUG) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 27 octobre 2021 et jusqu'à la production par ses soins d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de rétablissement de la Covid-l9 ;

3°) de condamner le CHUG à lui verser la somme de 110 628,07 euros à titre de provision sur la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de cette suspension ;

4°) d'ordonner une expertise afin d'évaluer son entier préjudice ;

5°) de mettre à la charge du CHUG la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal administratif de la Guadeloupe a retenu la date du 23 mai 2022 comme date de la connaissance acquise de la décision contestée, alors que le CHUG n'a pas apporté la preuve de la notification au 23 mai 2022 de la décision en litige ; en outre elle n'a pas été invitée à s'exprimer sur ce point ;

- la décision du 18 novembre 2021 est illégale en raison de sa rétroactivité ;

- le tribunal lui a opposé à tort l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration ; en effet ces dispositions sont inconventionnelles en ce qu'elles méconnaissent les stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaissent le principe de sécurité juridique ; ces dispositions méconnaissent également la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances de l'Etat ;

- le CHUG a commis une faute en ne lui versant pas une indemnité de compensation, face à la suspension du versement de son traitement, dans le cadre de l'obligation vaccinale, en vertu du principe de solidarité sociale garanti par l'article 11 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, de l'article 11 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, de l'article 34 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et des articles 13 et 16 de la charte sociale européenne et en ne respectant pas le droit du consentement protégé par l'article L.1121-2 du code de la santé publique et le droit européen ainsi que le droit au consentement aux soins et le droit à l'intégrité de la santé.

Le président de la cour a désigné, par une décision du 1er septembre 2024, Mme Fabienne Zuccarello, présidente, pour statuer par voie d'ordonnance en application des dispositions de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans ou ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; () les présidents des formations de jugement des cours, ainsi que les autres magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter () les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 5° du présent article ainsi que, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement () ".

2. Par une décision du 18 novembre 2021, le directeur du centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe (CHUG) a suspendu Mme B de ses fonctions avec suspension de son traitement, à compter du 27 octobre 2021, jusqu'à ce qu'elle produise un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination contre la COVID-19. Mme B a ensuite présenté à son employeur, le CHUG, le 7 juin 2022, une demande tendant au paiement des salaires non perçus entre le 13 octobre 2021 et le 31 mai 2022 pour un montant de 42 055,73 euros. Puis par un courrier reçu le 3 février 2023, Mme B a également, présenté au CHUG une demande tendant d'une part au paiement des salaires non perçus depuis le 31 octobre 2021, pour un montant de 95 628,07 euros et d'autre part au paiement d'une somme de 15 000 euros de dommages et intérêts. En l'absence de réponse à ces demandes, Mme B a alors saisi le tribunal administratif de la Guadeloupe en demandant tant l'annulation de la 18 novembre 2021 que l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de cette décision de suspension. Elle relève appel de l'ordonnance du 24 juin 2024 par laquelle le tribunal a rejeté sa requête comme tardive.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2021 :

3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

4. Aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement () en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsqu'il est fait application des dispositions des articles () R. 222-1, () ".

5. En premier lieu, lorsque, dans l'hypothèse où l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours n'a pas été respectée, ou en l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, le requérant entend contester devant le juge une décision administrative individuelle dont il a eu connaissance depuis plus d'un an, il lui appartient de faire valoir, le cas échéant, que, dans les circonstances de l'espèce, le délai raisonnable dont il disposait pour la contester devait être regardé comme supérieur à un an. En l'absence de tels éléments, et lorsqu'il ressort des pièces du dossier que le requérant a eu connaissance de la décision depuis plus d'un an, la requête peut être rejetée par ordonnance comme manifestement irrecevable, sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, sans que le requérant soit invité à justifier de sa recevabilité. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que l'irrecevabilité retenue par le tribunal administratif de la Guadeloupe pour rejeter sa demande d'annulation aurait dû faire l'objet d'une information en application des dispositions citées au point 4.

6. En second lieu, pour rejeter par ordonnance comme manifestement irrecevable sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de B tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2021, la vice-présidente du tribunal administratif de la Guadeloupe a relevé que l'intéressé avait eu connaissance de la décision attaquée au plus tard le 23 mai 2022 et que, par suite, alors même que les voies et délais de recours ne lui auraient pas été notifiés, elle n'avait pas exercé son recours juridictionnel dans un délai raisonnable en ne saisissant le tribunal que le 4 juin 2024.

7. Il ressort des pièces du dossier, que Mme B précise dans ses écritures de première instance et d'appel que par lettre recommandée du 18 mai 2022, le CHUG lui a communiqué la décision de suspension. En outre, il résulte également du courrier qu'elle produit et qui est daté du 28 mars 2022 envoyé par lettre recommandée au CHUG le 12 avril 2022 et réceptionné le 14 avril 2022, qu'elle a eu connaissance et communication, lors d'une instance en référé devant le tribunal, d'une pièce n° 7 émanant du CHUG et correspondant à la décision de suspension la concernant, dont elle signale qu'elle est datée du 18 novembre 2021 mais qu'elle ne lui a pas été notifiée personnellement. En conséquence, Mme B disposait d'un délai d'un an à compter au plus tard du 28 mars 2022 pour exercer un recours en annulation de cette décision. Or, la requête présentée par Mme B devant le tribunal et tendant à l'annulation de cette décision n'a été enregistrée au greffe que le 4 juin 2024, soit au-delà du délai raisonnable d'un an dont elle disposait pour la contester. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la vice-présidente du tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation comme tardive et, par suite, irrecevable.

Sur les autres conclusions :

8. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". L'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre l'administration et ses agents.

9. Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Cependant, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de l'article L. 112-6 du même code qui dispose que " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation () ".

10. Pour rejeter comme manifestement irrecevable, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de Mme B tendant à la condamnation du CHUG à lui verser une somme en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, la première juge a relevé que cette demande, enregistrée au greffe du tribunal administratif le 4 juin 2024, soit plus de deux mois après le 3 avril 2023, date à laquelle est née une décision implicite de rejet, était tardive. L'intéressée fait valoir que l'administration ne lui ayant pas délivré d'accusé de réception de sa réclamation, le délai de recours ne lui était pas opposable dès lors que les dispositions de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration sont contraires, d'une part au droit au recours effectif garanti par l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et d'autre part à la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances de l'Etat.

11. D'une part, la nature des relations qu'un agent entretient, en sa qualité de personne employée par une personne publique, avec la personne publique qui l'emploie, est différente de celle qu'il est susceptible d'entretenir en sa qualité de citoyen ou d'usager avec cette personne publique en tant qu'autorité administrative. Les dispositions de l'article L. 112-2 s'inscrivent dans un dispositif ayant pour objet de renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec les autorités administratives, sans viser à intervenir dans les relations entre l'administration et ses agents. Ainsi, si ces dispositions assurent aux justiciables des garanties propres à chacune des différentes natures de litiges qu'ils sont susceptibles d'avoir avec l'administration elles ne privent pas les justiciables de possibilités de recours. Par suite et contrairement à ce que soutient Mme B, les dispositions de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration ne privent pas les agents publics d'un recours effectif et ne méconnaissent donc pas les stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

12. D'autre part, Mme B ne saurait se prévaloir de la possibilité de saisir le juge dans le délai quadriennal prévu par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, dès lors que la décision implicite rejetant sa demande préalable est intervenue dans des conditions telles que le délai de recours contentieux lui est opposable.

13. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'une décision implicite de rejet de la demande de Mme B est née le 3 avril 2023 du silence de l'administration sur sa demande, en application des dispositions de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration. Alors même que la demande de l'intéressée n'a pas donné lieu à un accusé de réception, le délai de recours contentieux de deux mois a ainsi commencé à courir le 3 avril 2023 et a expiré le 5 juin 2023, le 4 juin 2023 étant un dimanche. Par suite, à la date d'enregistrement de la requête au greffe du tribunal, soit le 4 juin 2024, ce délai était expiré.

14. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de désigner un expert, que Mme B n'est manifestement pas fondée à soutenir que c'est à tort que la vice-présidente du tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté ses demandes comme tardives et, par suite, irrecevables. Il y a lieu, en conséquence, de rejeter sa requête d'appel par application des dispositions précitées de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, y compris les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A B.

Copie en sera adressée au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe.

Fait à Bordeaux, le 13 novembre 2024.

La présidente désignée,

Fabienne Zuccarello

La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.