Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-24PA03967

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 11 septembre 2024, les 14 mai et 2 juin 2025, la société Vortex, représentée par Me Pentecoste, demande à la cour :

 

1°) d’annuler les décisions de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) du 5 juin 2024 rejetant ses candidatures en vue d’exploiter, sur les zones d’Auxonne et de Saint-Claude, le service de radio de catégorie D dénommé Skyrock ;

2°) d’enjoindre à l’ARCOM de lui délivrer l’autorisation d’exploiter ce service dans ces zones, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification de l’arrêt à intervenir :

3°) de mettre à la charge de l’ARCOM le versement d’une somme de 5 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions de l’ARCOM du 5 juin 2024 sont insuffisamment motivées ;

- elles sont entachées d’un vice de forme en raison de l’absence de signature du président de l’ARCOM sur l’extrait du procès-verbal qui lui a été transmis ;

- elles n’ont pas été précédées d’un examen particulier de l’intérêt de chaque dossier de candidature pour le public ;

- la décision du 5 juin 2024 rejetant sa candidature pour la zone d’Auxonne est entachée d’une erreur d’appréciation de l’intérêt du public et n’a pas respecté l’impératif de sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturel en méconnaissance des critères fixés par l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986, l’ARCOM a en outre commis une erreur de droit en prenant en compte les « programmes réalisés localement », alors que ce critère n’est pas prévu par la loi ;

- la décision du 5 juin 2024 rejetant sa candidature pour la zone de Saint-Claude est entachée d’une erreur d’appréciation de l’intérêt du public, elle a méconnu à la fois les impératifs de sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturel et de diversification des opérateurs en renforçant les groupes déjà présents, l’ARCOM a aussi commis une erreur d’appréciation en tenant compte de l’expérience de RCF Jura, Fréquence Plus et NRJ, services déjà autorisés avant l’appel à candidature.

Par des mémoires en défense enregistrés les 19 novembre 2024 et 28 mai 2025, l’ARCOM conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Vortex ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 juin 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;

- le code des relations entre le public et 1'administration ;

- le décret n°2022-469 du 1er avril 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Collet,

- les observations de Mme Larsonnier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Armbruster et de Me Heullant, avocats de la société Vortex.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision modifiée n° 2022-294 du 17 mai 2022, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) a lancé un appel aux candidatures pour l’exploitation de services de radio par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet dans le ressort du comité territorial de l’audiovisuel de Dijon. La société Vortex a présenté sa candidature pour la diffusion d’un service de radio dénommé Skyrock en catégorie D dans les zones d’Auxonne et de Saint-Claude. Lors de sa séance du 5 juin 2024, l’ARCOM a décidé d’autoriser, dans la zone d’Auxonne, les services Radio Fox en catégorie A et, dans la zone de Saint-Claude, les services RCF Jura en catégorie A, Fréquence Plus en catégorie B, NRJ en catégorie D, RTL en catégorie E et a rejeté la candidature présentée par la société Vortex dans ces deux zones. Par la présente requête, la société Vortex demande à la cour d’annuler les décisions de l’ARCOM du 5 juin 2024 rejetant ses candidatures.

Sur le cadre juridique applicable :

2. L’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication prévoit que l’usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par le conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), devenu l’ARCOM le 1er janvier 2022, dans les conditions prévues par cet article et que pour les zones géographiques et les catégories de services qu'il a préalablement déterminées, le CSA publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu'un appel à candidatures. Aux termes de ce même article, dans sa rédaction issue de la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique : « L'autorité accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. / Elle tient également compte : 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; / 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; /3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; / 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; / (…) / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique veille, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socio-culturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. / L'autorité veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. / Elle s'assure que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. (…) ».

 

3. Par deux communiqués n° 34 du 29 août 1989 et n° 281 du 10 novembre 1994, le conseil supérieur de l’audiovisuel, faisant usage de la compétence qui lui a été conférée par l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, a déterminé cinq catégories de services en vue de l’appel à candidature pour l’exploitation de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre. Ces cinq catégories sont ainsi définies : services associatifs éligibles au fonds de soutien, mentionnés à l’article 80 (catégorie A), services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié (catégorie B), services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale (catégorie C), services thématiques à vocation nationale (catégorie D), et services généralistes à vocation nationale (catégorie E).

Sur les moyens communs aux décisions attaquées :

4. Aux termes de l’article 32 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : « (…) Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. Lorsqu'ils s'appliquent à un service de radio diffusé par voie hertzienne terrestre, ils peuvent être motivés par référence à un rapport de synthèse explicitant les choix de l'autorité au regard des critères mentionnés aux articles 1er et 29 ». Aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et 1'administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…) ». Aux termes de l’article 4 du décret du 1er avril 2022 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique : « Pour l'organisation et le fonctionnement de l'autorité, le président : (…) / 4° Signe tous les actes relatifs à la compétence de l'autorité ; (…) ».

5. Lorsqu’une décision est prise par une autorité à caractère collégial, il est satisfait aux exigences découlant de ces prescriptions dès lors que la décision comporte la signature du président de cette autorité, accompagnée des mentions, en caractères lisibles, prévues par l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et 1'administration. Il ressort des pièces du dossier que le refus d’accorder à la société Vortex des autorisations d’exploiter le service Skyrock a été décidé par le collège de l’ARCOM dans sa séance plénière du 5 juin 2024 et que l’exemplaire du procès-verbal de cette séance, notifié à la société, n’a pas été signé par le président de l’ARCOM mais par le « secrétariat du collège ». Toutefois, ce procès-verbal a été notifié à la société Vortex par un courrier du 10 juillet 2024 signé par M. Roch-Olivier Maistre, président de l’ARCOM. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les décisions rejetant les candidatures de la société Vortex seraient irrégulières, faute de signature du président de l’ARCOM, doit être écarté.

6. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier et, notamment, du procès-verbal de la réunion du collège plénier du 5 juin 2024 que pour chacune des zones concernées, l’ARCOM a procédé à l’appréciation et à la comparaison des projets des différents candidats et à leur intérêt pour leur public. Elle a, en particulier, apprécié les mérites respectifs, pour la zone d’Auxonne, de Skyrock et de Radio Fox et, pour la zone de Saint-Claude, de Skyrock et de NRJ. Pour la zone d’Auxonne, si la société Vortex fait valoir que la description des caractéristiques de son projet est succincte alors que celle du projet de l’association Radio Fox est plus développée, elle n’indique pas quelles caractéristiques autres que sa programmation musicale principalement axée sur le groove-rap, sur laquelle, précisément, elle se fonde pour soutenir que sa candidature aurait dû être retenue, auraient nécessairement dues être mentionnées. Les éléments ainsi mentionnés sont suffisants pour mettre la société à même de connaître les raisons pour lesquelles sa candidature n’a pas été retenue et, le cas échéant, de les discuter, ainsi qu’elle le fait d’ailleurs dans la présente instance. Par suite, et alors que la critique de la société requérante porte en réalité sur le bien-fondé des motifs du rejet de sa candidature, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation des décisions attaquées doit être écarté. Compte tenu de ce qui vient d’être dit, le moyen tiré du défaut d’examen individualisé des dossiers de chaque candidat portant sur leurs mérites respectifs doit également être écarté.

Sur les autres moyens soulevés contre la décision du 5 juin 2024 rejetant la candidature de Skyrock en catégorie D sur la zone d’Auxonne :

7. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, de l’extrait du procès-verbal du collège plénier du 5 juin 2024 que dans la zone d’Auxonne étaient autorisés, avant l’appel à candidatures du 17 mai 2022, uniquement des radios du service public à savoir France Bleu Besançon, France Bleu Bourgogne, France Culture, France Inter et France Musique. Une seule fréquence était disponible dans cette zone et cinq candidatures ont été considérées comme recevables. A l’issue de l’appel à candidatures, l’ARCOM a retenu la candidature de Radio Fox en catégorie A.

8. En premier lieu, le souci de privilégier les projets locaux ou régionaux qui permettent l'expression des courants socio-culturels existant dans la zone considérée est au nombre de ceux que l’ARCOM peut prendre en considération pour apprécier la contribution des services candidats à la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturels, sans entacher sa décision d’une erreur de droit. Par ailleurs, il est expressément prévu à l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 que l’ARCOM doit veiller, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socio-culturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. Il suit de là que l’ARCOM n’a pas commis d’erreur de droit en prenant en compte les programmes réalisés localement.

9. En second lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier que le service Radio Fox diffuse un programme d’intérêt local d’une durée de 22h55 par jour en semaine et de 22h13 par jour le week-end, qui remplit une mission d’information locale et une vocation pédagogique et éducative auprès des élèves de la zone. Il diffuse pendant environ 1h16 par jour en semaine et 42 minutes par jour le week-end des informations, notamment culturelles et sportives et des rubriques locales majoritairement destinées aux auditeurs de la zone et mettant en avant les actions locales associatives et institutionnelles du canton d’Auxonne et alentours. Il a conclu un partenariat avec le collège La Croix des Sarrasins d’Auxonne, selon lequel les élèves de cet établissement et ceux des écoles primaires de la zone sont associés à la création d’une partie du contenu réalisé par la radio. Ce service diffuse également des chroniques à vocation pédagogique, en matière de science, d’histoire, de géographie et de culture, ainsi que des reportages et chroniques sur les actions menées par les professeurs. Cette programmation parlée lui permet de se distinguer des radios du service public France Inter et France Culture qui diffusent des émissions nationales. La programmation du service Radio Fox se distingue également de celles des radios France Bleu Besançon et France Bleu Bourgogne qui diffusent une programmation pour partie musicale et pour partie parlée traitant notamment d’information régionale.

10. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que Radio Fox diffuse une programmation musicale diversifiée avec pour cœur de cible les 20 à 65 ans, axée sur la dance électro, le groove-rap, le pop-rock, le rock et la variété, à destination d’un large public jeune adulte, adulte et sénior toute la journée mêlée aux rubriques parlées ainsi que des plages horaires dédiées exclusivement à la musique le soir en semaine à partir de 20h, le samedi soir avec deux émissions musicales successives et le dimanche soir à partir de 19h. Cette programmation musicale, plus variée que celle de Skyrock, est susceptible d’intéresser un plus large public que celui de Skyrock, qui a pour cœur de cible un public jeune, jeune-adulte et adulte et dont la programmation est composée essentiellement de rap et de groove/r’n’b,. Par ailleurs, la programmation musicale de Radio Fox se distingue également de celles des radios du service public puisque France Musique diffuse une programmation axée sur la musique classique et le jazz, que France Inter est une station généraliste qui offre une programmation essentiellement parlée composée d’information, de débats, de magazines, de culture, d’humour et de divertissement et ne diffuse que quelques émissions musicales, consacrées notamment au rock ou à la musique classique et que seule la moitié de la programmation de France Bleu est consacrée à la musique, en particulier la variété et le pop-rock.

11. Enfin, si la société Vortex soutient, en s’appuyant sur les données d’audience de Médiamétrie de la zone de Dijon, que Skyrock serait la radio musicale susceptible d’intéresser le plus d’auditeurs dans la zone d’Auxonne, il est constant que le service Radio Fox n’est pas diffusé sur la zone de Dijon, ce qui rend impossible la comparaison des données d’audience. En outre, eu égard aux caractéristiques de la programmation de Radio Fox, telles qu’exposées aux points 9 et 10, et notamment à sa mission d’information locale et à sa vocation pédagogique et éducative auprès des élèves de la zone, la seule circonstance que, dans la zone de Dijon, Skyrock ait une audience plus forte que celles des autres radios, dont France Inter, ne permet pas d’établir que, dans la zone d’Auxonne, elle aurait nécessairement une audience plus importante que celle de Radio Fox.

12. Par suite, compte tenu de l’unique fréquence disponible et de la mission de communication sociale de proximité du service Radio Fox, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que l’ARCOM a considéré que ce service était davantage susceptible de répondre à l’impératif de pluralisme des courants d’expression socioculturelle et à l’intérêt du public que la programmation musicale axée sur le groove-rap de Skyrock. Les moyens tirés de la méconnaissance des critères fixés par l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 et de l’erreur commise dans l’appréciation de l’intérêt du public, seront donc écartés.

Sur les autres moyens soulevés contre la décision du 5 juin 2024 rejetant la candidature de Skyrock en catégorie D sur la zone de Saint-Claude :

13. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, de l’extrait du procès-verbal du collège plénier du 5 juin 2024 que dans la zone de Saint-Claude, étaient autorisés, avant l’appel à candidatures du 17 mai 2022, des radios du service public, à savoir France Culture, France Info, France Inter et France Musique et deux radios de catégorie D, Nostalgie et RTL2. Quatre fréquences étaient disponibles dans cette zone et 14 candidatures ont été considérées comme recevables. A l’issue de l’appel à candidatures, l’ARCOM a retenu la candidature de RCF Jura en catégorie A, Fréquence plus en catégorie B, NRJ en catégorie D et RTL en catégorie E.

14. Comme il a été dit précédemment, la programmation de Skyrock a pour cœur de cible un public jeune, jeune-adulte et adulte et est composée essentiellement de rap et de groove/r’n’b. Elle est susceptible d’intéresser un public plus limité que celle de NRJ, dont la programmation est plus diversifiée et qui propose également dans sa programmation musicale éclectique en partie du groove/rap mais aussi une part importante de nouveautés, de variété, de dance, de pop-rock, de groove-r’n’b et de rap. La programmation parlée des deux radios n’a en revanche pas été prise en compte par l’ARCOM pour écarter l’offre de service proposée par Skyrock, contrairement à ce que soutient la société Vortex. Par ailleurs, en choisissant l’offre proposée par NRJ, l’ARCOM n’a pas davantage méconnu l’intérêt du public jeune de la zone puisque les deux services privés qui ont été retenus leur sont en partie dédiés, à savoir Fréquence plus et NRJ. De plus, il ressort du communiqué de presse Médiamétrie du 10 juillet 2024 que, contrairement à ce que soutient la société Vortex, le service NRJ se place devant Skyrock en termes d’audience cumulée, de durée d’écoute et de part d’audience, chez les personnes de 13 ans et plus.

15. Par ailleurs, alors qu’à l’issue de l’appel à candidatures, la zone compte deux radios de catégorie A ou B et quatre de catégorie D ou E, l’ARCOM n’a pas méconnu l’équilibre entre les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d’une part, et les réseaux nationaux, d’autre part. Ainsi, la programmation de RTL, à qui une fréquence a été attribuée en catégorie E, se différencie sensiblement de celles de France Info et de France Culture puisque la-première est une radio d’information en continue et la seconde une station généraliste davantage axée sur les idées, les savoirs et la création. Eu égard à l’absence dans la zone, avant l’appel à candidatures, de radio de service privé en catégorie E, l’ARCOM a pris en compte l’intérêt qui s’attache à ce que le public puisse bénéficier d’un traitement différencié de l’actualité politique et générale. Les programmations de RCF Jura et de Fréquence Plus ne sont pas non plus comparables à celle de RTL, puisque la première est une radio confessionnelle et que la seconde est une radio régionale diffusant de la musique, des informations et rubriques locales.

16. En outre, c’est sans commettre ni erreur de droit ni erreur d’appréciation que pour apprécier l’intérêt pour le public des projets des différents candidats, l’ARCOM a tenu compte de l’expérience dans la zone de RCF Jura, Fréquence Plus et NRJ, services déjà autorisés avant l’appel à candidature, aux fins d’apprécier si la disparition de ces services serait de nature à mécontenter l’auditoire de cette zone, après avoir comparé les contenus des programmations et des publics visés.

17. Enfin, la circonstance qu’à l’issue de l’appel à candidatures, Skyrock soit absente de la zone de Saint-Claude, qui comporte désormais deux services appartenant au groupe NRJ, deux appartenant au groupe M6 et deux services locaux, n’est pas de nature à caractériser une méconnaissance de l’impératif de diversification des opérateurs. Si la société Vortex fait valoir qu’au niveau du CTA de Dijon, le groupe NRJ détient 3,7 fois plus de services que le groupe Skyrock (59 pour le groupe NRJ et 16 pour le Skyrock) et que les groupes Lagardère et M6 en détiennent respectivement trois fois plus (51 pour le groupe Lagardère et 16 pour le Skyrock) et 2,7 fois plus (43 pour le groupe M6 et 16 pour le Skyrock), eu égard, d’une part, au nombre respectifs de services exploités par ces différentes sociétés (4 pour le groupe NRJ, 3 pour le groupe Lagardère et 3 pour la société M6) et, d’autre part, au fait que d’autres opérateurs sont également présents (Altice, Soropar Group, Espace Group, les Echos-Le Parisien et Groupe 1981, pour un total de 59 fréquences), cette circonstance n’est pas de nature à caractériser une disproportion très significative entre les autorisations détenues par les différents opérateurs présents sur le CTA de Dijon.

18. Il suit de là que l’ARCOM n’a pas inexactement apprécié l’intérêt du public de la zone de Saint-Claude et n’a pas méconnu l’impératif prioritaire de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels ni celui de diversification des opérateurs au regard des critères fixés par l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 pour la sélection des candidats, en rejetant la candidature de Skyrock.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions par lesquelles la société Vortex demande l’annulation des décisions de l’ARCOM du 5 juin 2024 rejetant ses candidatures dans les zones d’Auxonne et de Saint-Claude, doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés à l’instance :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’ARCOM, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à

verser à la société Vortex la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Vortex est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Vortex et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.

Délibéré après l’audience du 8 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Seulin, présidente de chambre,

Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure,

- Mme Collet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025.

   

La rapporteure, 

A. COLLET La présidente, 

A. SEULIN

  

 

La greffière,

N. COUTY

La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.