Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 août 2023 et le 5 mars 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Philip Morris France demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 17 juillet 2023 modifiant l’arrêté du 19 mai 2016 relatif aux modalités d’inscription des avertissements sanitaires sur les unités de conditionnement des produits du tabac, des produits du vapotage, des produits à fumer à base de plantes autres que le tabac et du papier à rouler les cigarettes ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 ;
- la directive déléguée (UE) 2022/2100 de la Commission du 29 juin 2022 ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Philip Morris France ;
Considérant ce qui suit :
1. Sur le fondement des articles L. 3512-1, L. 3512-22 et L. 3515-3 du code de la santé publique dans leur rédaction issue de l’article 29 de la loi du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture, le ministre de la santé et de la prévention a, par un arrêté du 17 juillet 2023, modifié l’arrêté du 19 mai 2016 relatif aux modalités d’inscription des avertissements sanitaires sur les unités de conditionnement des produits du tabac, des produits du vapotage, des produits à fumer à base de plantes autres que le tabac et du papier à rouler les cigarette. La société Philip Morris France demande l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.
Sur le cadre juridique du litige :
2. La directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 a, aux termes de son article 1er, « pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant : (…) b) certains aspects de l’étiquetage et du conditionnement des produits du tabac, notamment les avertissements sanitaires devant figurer sur les unités de conditionnement et sur tout emballage extérieur, ainsi que les dispositifs de traçabilité et de sécurité qui s’appliquent aux produits du tabac afin de garantir le respect de la présente directive par ceux-ci (…) ». A cet effet, elle distingue les obligations relatives aux avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac à fumer, dont ses articles 8, 9, 10 et 11 régissent le contenu et la forme, de celles relatives aux avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac sans combustion, définis à son article 2 comme des produits du tabac « ne faisant appel à aucun processus de combustion, notamment le tabac à mâcher, à priser et à usage oral », régis par l’article 12. Ainsi, s’agissant, d’une part, des produits du tabac à fumer, l’article 9 définit le contenu de l’avertissement général, qui peut être, au choix des Etats membres, soit « Fumer tue - Arrêtez maintenant », soit « Fumer tue », et du message d’information, selon lequel « La fumée du tabac contient plus de 70 substances cancérigènes », à apposer sur ces produits, ainsi que leur taille et leurs modalités d’étiquetage et d’impression. L’article 10 définit, quant à lui, le contenu, la taille et les modalités d’apposition des avertissements sanitaires combinés, comprenant un message d’avertissement, une photographie et des informations relatives au sevrage tabagique. L’article 11 prévoit que les Etats membres peuvent exempter les produits du tabac à fumer autres que les cigarettes, le tabac à rouler et le tabac à pipe à eau des obligations d’affichage du message d’information prévu à l’article 9 et des avertissements sanitaires combinés prévus à l’article 10 et définit, dans cette hypothèse, le contenu, la taille et les modalités d’étiquetage des messages d’information spécifiques devant être apposés sur ces produits en complément de l’avertissement général prévu à l’article 9. S’agissant, d’autre part, des produits du tabac sans combustion, l’article 12 définit le contenu, la taille et les modalités d’étiquetage de l’unique avertissement sanitaire à apposer sur ces produits, à savoir « Ce produit du tabac nuit à votre santé et crée une dépendance ». Enfin, l’article 19 prévoit que l’applicabilité de la directive aux nouveaux produits du tabac, définis comme des produits mis sur le marché après le 19 mai 2024 et « qui ne relève[nt] d’aucune des catégories suivantes : cigarette, tabac à rouler, tabac à pipe, tabac à pipe à eau, cigare, cigarillo, tabac à mâcher, tabac à priser ou tabac à usage oral », qui doivent faire l’objet d’une notification aux autorités compétentes des États membres six mois avant la date prévue de leur mise sur le marché, dépend de la définition dont relèvent ces produits, à savoir celle des produits du tabac sans combustion ou celle des produits du tabac à fumer.
3. La directive déléguée (UE) 2022/2100 de la Commission du 29 juin 2022 modifie certaines dispositions de cette directive afin de tenir compte de l’existence d’un nouveau produit du tabac, dit « produit du tabac chauffé », qu’elle définit comme « du tabac qui est chauffé pour produire une émission contenant de la nicotine et d’autres produits chimiques, qui est ensuite inhalé par les utilisateurs et qui, selon ses caractéristiques, est un produit du tabac sans combustion ou un produit du tabac à fumer ». Son article 1er modifie ainsi l’article 11 de la directive du 3 avril 2014 afin d’exclure la possibilité pour les États membres d’exempter les produits du tabac à fumer autres que, notamment, les produits du tabac chauffés au sens où elle les définit, des obligations d’affichage du message d’information prévu à l’article 9 et des avertissements sanitaires combinés prévus à l’article 10.
4. L’article 29 de la loi du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail et de l’agriculture, pris à la suite de cette directive déléguée, modifie l’article L. 3512-22 du code de la santé publique, dont le I dispose, dans sa rédaction applicable à compter du 23 octobre 2023, que : « Les unités de conditionnement et les emballages extérieurs portent, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre chargé de la santé : / 1° Pour les cigarettes, le tabac à rouler, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau, les cigares, les cigarillos et le tabac à chauffer : / a) Un avertissement sanitaire apposé deux fois, comportant notamment les informations relatives au sevrage tabagique, combiné avec une photographie ; / b) Un avertissement général. Ce message est apposé deux fois lorsque ces produits sont conditionnés dans des boîtes pliantes à couvercle basculant ; / c) Un message d’information ; / 2° Pour les autres produits du tabac, un avertissement sanitaire apposé deux fois ».
5. Par l’arrêté litigieux du 17 juillet 2023, également applicable à compter du 23 octobre 2023, le ministre de la santé et de la prévention a modifié l’arrêté du 19 mai 2016 pris sur le fondement de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique en distinguant désormais, s’agissant des avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac, d’une part, les cigarettes, le tabac à rouler, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau, les cigares, les cigarillos et le tabac à chauffer, d’autre part, les autres produits du tabac.
Sur la compétence du signataire de l’arrêté attaqué :
6. Aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (…), peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (…) les directeurs d’administration centrale (…) ». En application de ces dispositions, M. B... A..., nommé directeur général adjoint de la santé par décret du 26 janvier 2022, publié au Journal officiel de la République française le 27 janvier 2022, était, contrairement à ce qui est soutenu, compétent pour signer l’arrêté litigieux au nom du ministre chargé de la santé.
Sur les 2° et 3° de l’article 1er de l’arrêté attaqué :
7. Le 2° de l’article 1er de l’arrêté litigieux modifie l’intitulé de la sous-section 2 de l’arrêté du 19 mai 2016, auparavant « Produits du tabac à fumer », pour le remplacer par : « Cigarettes, tabac à rouler, tabac à pipe, tabac à pipe à eau, cigares, cigarillos et tabac à chauffer ». Au sein de cette sous-section, le 3° de l’article 1er de l’arrêté litigieux modifie de la même façon l’article 6 pour désigner par la même liste, et non plus par l’expression « produits du tabac à fumer », les produits sur les unités de conditionnement et les emballages extérieurs desquels doit être apposé l’avertissement sanitaire combiné prévu au a) du 1° de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique, dont cet article spécifie par ailleurs, sans modification sur ce point, le contenu, la taille et les modalités d’apposition. S’appliquent également aux unités de conditionnement et emballages extérieurs des produits faisant l’objet de cette sous-section les articles 7 et 8, non modifiés par l’arrêté attaqué, relatifs au contenu, à la taille et aux modalités d’étiquetage de l’avertissement général et du message d’information mentionnés respectivement aux b) et c) du 1° de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique.
8. Il résulte des termes de la directive du 3 avril 2014 et de la directive déléguée du 29 juin 2022 que les produits du tabac à chauffer, lorsqu’ils relèvent, par leurs caractéristiques, de la catégorie des produits du tabac sans combustion, sont régis par les dispositions de l’article 12 de la directive du 3 avril 2014 et doivent, à ce titre, seulement porter l’avertissement sanitaire « Ce produit du tabac nuit à votre santé et crée une dépendance ». Par suite, les dispositions du 1° du I de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique citées au point 4, qui prévoient que les produits du tabac à chauffer portent un avertissement sanitaire, comportant notamment les informations relatives au sevrage tabagique, combiné avec une photographie, un avertissement général et un message d’information, sont, en tant qu’elle n’excluent pas de cette obligation ceux de ces produits qui relèvent, par leurs caractéristiques, de la catégorie des produits du tabac sans combustion, incompatibles avec les objectifs de ces directives.
9. Il en résulte que la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté litigieux est dépourvu de base légale en tant que les 2° et 3° de son article 1er n’excluent pas de la liste des produits du tabac soumis aux règles qu’ils fixent les produits du tabac à chauffer, lorsqu’ils relèvent, par leurs caractéristiques, des produits du tabac sans combustion.
Sur les 4° et 5° de l’article 1er l’arrêté attaqué :
10. Le 4° de l’article 1er de l’arrêté litigieux modifie l’intitulé de la sous-section 3 de l’arrêté du 19 mai 2016, auparavant « Produits du tabac sans combustion », pour le remplacer par : « Autres produits du tabac ». Au sein de cette sous-section, le 5° de l’article 1er de l’arrêté litigieux modifie en conséquence l’article 9 pour prévoir que ce sont les produits du tabac « autres que ceux mentionnés au I de l’article 6 », et non plus les produits du tabac « sans combustion », sur les unités de conditionnement et les emballages extérieurs desquels doit être apposé l’avertissement sanitaire « Ce produit du tabac nuit à votre santé et crée une dépendance », dont l’article 10 spécifie par ailleurs, sans modification sur ce point, la taille et les modalités d’apposition.
11. La société requérante soutient que les dispositions du 2° du I de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique sont incompatibles avec les objectifs de la directive du 3 avril 2014 et de la directive déléguée du 29 juin 2022 en ce qu’elles soumettent désormais, dans leur rédaction issue de la loi du 9 mars 2023, à l’obligation d’apposition du message d’avertissement qu’elles prévoient, non plus comme auparavant les « produits du tabac sans combustion », mais les « autres produits du tabac », par différence avec les produits énumérés au 1° du I de cet article auxquels elles se réfèrent ainsi, ce qui exposerait, en cas de mise sur le marché d’un nouveau produit du tabac qui ne figurerait pas dans cette énumération alors qu’il serait pourtant un produit du tabac à fumer, à ce que ce produit se trouve seulement soumis à une obligation d’apposition du message d’avertissement. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs nullement allégué que l’énumération figurant au 1° du I de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique, qu’il reviendrait au législateur de modifier dans l’hypothèse envisagée par la requérante, ne couvrirait pas l’ensemble des produits du tabac sans combustion existant sur le marché à la date de l’arrêté attaqué.
12. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions du 2° du I de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique seraient incompatibles avec les objectifs de la directive du 3 avril 2014 et de la directive déléguée du 29 juin 2022 ni que les 4° et 5° de l’arrêté litigieux, pris en application de ces dispositions, seraient en conséquence dépourvus de base légale.
Sur le 1° de l’article 1er de l’arrêté attaqué :
13. Le 1° de l’article 1er de l’arrêté litigieux modifie l’article 5 de l’arrêté du 19 mai 2016 pour prévoir que l’emplacement qu’il prévoit, sans changement sur ce point, « à côté des informations relatives au sevrage tabagique, en dessous du message d’avertissement », pour le pictogramme visant à informer les consommateurs et leurs proches sur le programme d’aide au sevrage dédié aux femmes enceintes apposé sur chaque unité de conditionnement de produits du tabac, s’applique pour « les cigarettes, le tabac à rouler, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau, les cigares, les cigarillos et le tabac à chauffer », et non plus pour « les produits du tabac à fumer ».
14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 9 que ces dispositions, en tant qu’elles n’excluent pas de la liste des produits du tabac soumis aux règles qu’elles fixent ceux des produits du tabac à chauffer qui relèvent, par leurs caractéristiques, de la catégorie des produits du tabac sans combustion, méconnaissent les objectifs de la directive du 3 avril 2014 et de la directive déléguée du 29 juin 2022.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Philip Morris France n’est fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué qu’en tant que les 1°, 2° et 3° de son article 1er n’excluent pas de la liste des produits du tabac soumis aux règles qu’ils fixent les produits du tabac à chauffer lorsque ces produits relèvent, par leurs caractéristiques, des produits du tabac sans combustion.
Sur les conséquences de l’annulation :
16. L’annulation de l’arrêté attaqué dans la mesure énoncée au point 15 ne saurait avoir pour effet de maintenir dans l’ordre juridique interne des règles incompatibles avec les objectifs de la directive du 3 avril 2014 et de la directive déléguée du 29 juin 2022. Il y a lieu, dans ces conditions, pour le Conseil d’Etat, de préciser la portée de sa décision d’annulation par des motifs qui en constituent le soutien nécessaire.
17. La présente décision a nécessairement pour conséquence que, dans l’attente de l’édiction des dispositions nécessaires au plein respect des exigences découlant du droit de l’Union européenne, les règles d’étiquetage fixées au second alinéa de l’article 5 et à la sous-section 2 de la section 1 de l’arrêté du 19 mai 2016, dans sa rédaction issue de l’arrêté du 17 juillet 2023, sont applicables aux produits du tabac à chauffer qui relèvent, par leurs caractéristiques, des produits du tabac à fumer au sens de la directive du 3 avril 2014 et que les règles d’étiquetage fixées à la sous-section 3 de la section 1 de cet arrêté sont applicables aux produits du tabac à chauffer qui relèvent, par leurs caractéristiques, des produits du tabac sans combustion au sens de cette directive.
Sur les frais de l’instance :
18. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que demande la société Philip Morris France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêté du 17 juillet 2023 est annulé en tant que les 1°, 2° et 3° de son article 1er prévoient que les règles qu’ils fixent s’appliquent aux produits du tabac à chauffer, sans en exclure ceux de ces produits qui relèvent, par leurs caractéristiques, de la catégorie des produits du tabac sans combustion.
Article 2 : L’annulation prononcée à l’article 1er comporte l’obligation, pour les fabricants et importateurs de produits du tabac à chauffer, de se conformer aux règles d’étiquetage des produits du tabac conformément aux motifs énoncés au point 17 de la présente décision.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Philip Morris France et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Délibéré à l’issue de la séance du 24 septembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Édouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Vincent Mahé, conseillers d’Etat et Mme Ariane Piana-Rogez, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 16 octobre 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Ariane Piana-Rogez
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber