Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et dix mémoires, enregistrés les 17 décembre 2023, 17 mars, 13 juillet, 16 juillet, 9 septembre et 22 novembre 2024, 6 mars, 10 juin, 16 juin, 27 juin et 22 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace demande au Conseil d’Etat, dans le dernier état de ses conclusions :
1°) d’annuler la décision par laquelle la Première ministre a implicitement rejeté sa demande, reçue le 16 octobre 2023, tendant, d’une part, à l’abrogation de l’article 5 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 en tant qu’il interdit le report des congés annuels et l’indemnisation des congés non pris et, d’autre part, à ce que soient prises toutes dispositions réglementaires de manière à mettre le droit national en matière de congés annuels des fonctionnaires territoriaux en conformité avec le droit européen ;
2°) d’enjoindre au Premier ministre d’abroger les dispositions de l’article 5 du décret du 26 novembre 1985 incompatibles avec celles de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne ;
3°) d’enjoindre au Premier ministre de prendre, dans un délai de quatre mois suivant la décision à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, toutes mesures réglementaires pour :
- contraindre les employeurs publics à accorder le droit minimal à congé prévu par la directive européenne, sans pouvoir opposer les nécessités de service, et à veiller à ce qu’il soit effectivement pris ;
- définir les modalités de report des congés non pris par les fonctionnaires territoriaux du fait de la maladie, incluant l’obligation pour l’employeur d’informer l’agent, à son retour, de ses droits à report de congés annuels et fixant le point de départ du délai de report à la date de délivrance d’une information précise ;
- définir les modalités de report des congés non pris par les fonctionnaires territoriaux pour des raisons tirées de l’intérêt du service et les modalités d’indemnisation, dans ces circonstances, des congés non pris en fin de relation de travail ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense et six autres mémoires, enregistrés les 15 mars, 26 mars, 8 août, 18 septembre et 26 décembre 2024, 5 février et 25 juin 2025, le ministre de la transformation et de la fonction publique, puis le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification, concluent, dans le dernier état de leurs conclusions, au non-lieu à statuer. Le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification fait valoir que les mesures demandées ont été prises par le décret n° 2025-564 du 21 juin 2025 relatif aux régimes dérogatoires de report et d’indemnisation des droits à congé annuels dans la fonction publique et par l’arrêté du 21 juin 2025 relatif aux modalités d’assiette et de calcul de l’indemnité compensatrice de congé annuel non pris dans les situations visées par la réglementation européenne.
En application de l’article L. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur le moyen, relevé d’office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint de modifier l’article 5 du décret n° 85-1250 pour y faire figurer l’obligation d’informer les agents sur leurs droits à report de congés, dès lors que le courrier du 10 octobre 2023 qui a donné naissance à la décision implicite de rejet contestée ne contenait pas de demande de modification en ce sens.
Par un mémoire, enregistré le 14 novembre 2025, le syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace a présenté des observations sur ce moyen.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 ;
- le décret n° 2025-564 du 21 juin 2025 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 novembre 2025, présentée par le syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier reçu le 16 octobre 2023, le syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace a demandé à la Première ministre, d’une part, d’abroger l’article 5 du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux en ce qu’il ne prévoit pas de possibilité de reporter les congés annuels que l’agent n’a pas pu prendre, notamment en cas de maladie, et en ce qu’il pose le principe qu’un congé non pris ne peut donner lieu à indemnité compensatrice, d’autre part, de prendre sur ces points toutes dispositions réglementaires de manière à mettre le droit national en conformité avec la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 du Parlement et du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne. Il demande, par la présente requête, l’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande et qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre diverses mesures d’exécution.
2. Aux termes de l’article 5 du décret du 26 novembre 1985 : « Sous réserve des dispositions de l'article précédent, le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l'autorité territoriale. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ».
3. En premier lieu, postérieurement à l’introduction de la requête, le décret du 21 juin 2025 relatif aux régimes dérogatoires de report et d’indemnisation des droits à congé annuel dans la fonction publique a inséré dans le décret du 26 novembre 1985 un article 5-1 selon lequel, « par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l’article 5, lorsque le fonctionnaire est dans l’impossibilité, du fait d’un congé pour raison de santé, ou du fait d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, de prendre son congé annuel au cours de l’année au titre de laquelle il lui est dû, il bénéficie d’une période de report de quinze mois, dont la durée peut être prolongée sur autorisation exceptionnelle de l’autorité territoriale ». Ce même décret a également inséré dans le même décret un article 5-2 aux termes duquel : « Par dérogation aux dispositions du second alinéa de l’article 5, lorsque le fonctionnaire n’a pas été en mesure de prendre son congé annuel avant la fin de la relation de travail, les droits non-utilisés donnent lieu à une indemnité compensatrice (…) ».
4. La demande à laquelle a été opposé le refus implicite dont le syndicat requérant demande l’annulation a ainsi été satisfaite en ce qui concerne la possibilité de report des congés annuels non pris pour les agents qui ont été dans l’impossibilité de les prendre en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou d’un congé d’adoption. Elle a également été satisfaite en ce qu’elle tendait à l’adoption d’une disposition permettant l’indemnisation, en fin de service, des congés annuels non pris, quel qu’en soit le motif. Par suite, le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification est fondé à soutenir que les conclusions de la requête du syndicat sont, dans cette mesure, devenues sans objet et qu’il n’y a plus lieu d’y statuer.
5. En deuxième lieu, le syndicat requérant soutient que les dispositions de l’article 5-1 nouveau du décret du 26 novembre 1985, concernant le droit à report des congés annuels, ne sont pas suffisantes au regard des obligations d’information qui pèsent sur les employeurs en application de la réglementation européenne telle qu’interprétée par la Cour de justice de l’Union européenne et devraient inclure des dispositions relatives à cette obligation et aux conséquences qui résultent d’une information insuffisante quant au calcul de la période de report. Toutefois, la demande préalable adressée à la Première ministre ne contenait aucune demande tendant à la modification de la réglementation française sur ce point, et n’a donc pu faire naître une décision implicite de rejet. La demande d’annulation d’une telle décision ne peut qu’être rejetée, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction.
6. Enfin, comme dit ci-dessus et contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, l’article 5-2 nouveau du décret du 26 novembre 1985 permet le versement d’une indemnité compensatrice au fonctionnaire qui n’a pu prendre ses congés annuels avant la fin de la relation de travail, quelle que soit la cause de cet empêchement et notamment lorsque le congé n’a pas été pris pour des raisons tirées de l’intérêt du service. Par ailleurs, si le syndicat soutient que la réglementation française est contraire au droit européen en ce que l’article 5 de ce décret, cité au point 2, prévoit que les congés annuels non pris ne peuvent, hormis les cas désormais traités à l’article 5-1 du décret du 26 novembre 1985, être reportés sur l’année suivante, cet article 5 prévoit la possibilité d’autoriser exceptionnellement le report de congés sur l’année suivante et le syndicat requérant n’indique pas les raisons pour lesquelles cette possibilité de report, qui subsiste en complément des dérogations prévues par les articles 5-1 et 5-2 nouveaux du décret, serait insuffisante pour répondre aux objectifs de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 au cas où l’agent aurait été empêché de prendre tous ses congés pour des nécessités de service. En outre, si le syndicat requérant demande que des mesures soient prises pour « contraindre les employeurs publics à accorder le droit minimal à congé prévu par la directive européenne, sans pouvoir opposer les nécessités de service, et à veiller qu’il soit effectivement pris », il n’apporte pas d’élément de nature à démontrer que la réglementation française, qu’il n’avait d’ailleurs pas critiquée sur ce point dans sa demande préalable, ne serait pas suffisante à cet effet.
7. Il résulte de ce qui précède que le surplus des conclusions à fin d’annulation et d’injonction de la requête doit être rejeté.
8. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête du syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace tendant à l’annulation de la décision implicite de la Première Ministre refusant d’abroger l’article 5 du décret 85-1250 du 26 novembre 1985 en tant qu’il interdit le report des congés annuels non pris en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou d’un congé d’adoption et ne permet pas l’indemnisation en fin de service des congés annuels non pris.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Force Ouvrière des personnels de la collectivité européenne d’Alsace, au Premier ministre et à la ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 20 novembre 2025 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat, présidant ; Mme Sylvie Pellissier, conseillère d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 17 décembre 2025.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova