Conseil d'État — Décision N° 491089

Vu la procédure suivante :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 19 mars 2019 de la société Orano Projets lui refusant l'accès au site du Commissariat à l'énergie atomique situé à Marcoule et la décision du ministre de la transition écologique et solidaire du 25 avril 2019 portant rejet du recours administratif qu'il avait présenté à l'encontre de cette décision. Par un jugement n° 1902203 du 29 juin 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Par un arrêt avant-dire droit n° 21TL03822 du 4 avril 2023, la cour administrative d'appel Toulouse a, avant de statuer sur l'appel de M. B, procédé, en application de l'article L. 2312-4 du code de la défense, à un supplément d'instruction tendant à ce que le ministre des armées lui communique, après avoir sollicité l'avis de la Commission du secret de la défense nationale dans les conditions prévues par le code de la défense et, le cas échéant, déclassifié les informations en cause, toutes précisions sur les motifs ayant justifié la décision attaquée du 25 avril 2019 ou, à défaut, lui transmette tous les éléments relatifs à la nature des informations écartées et aux raisons pour lesquelles elles étaient classifiées. A défaut, la cour a ordonné au ministre de la transition écologique de lui communiquer tous les éléments pouvant être versés au dossier dans le respect des exigences liées à la sécurité nationale. Elle a précisé que ces documents devaient lui parvenir dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt.

Par un arrêt n° 21TL03822 du 21 novembre 2023, la cour administrative d'appel de Toulouse a annulé le jugement du tribunal administratif de Nîmes et la décision du 25 avril 2019 du ministre de la transition écologique et solidaire.

Par un pourvoi enregistré le 22 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de M. B.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la défense ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Nathalie Destais, conseillère d'Etat,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin avocats, avocat de M. B ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B, salarié de la société Orano Projets, a fait l'objet, le 28 janvier 2019, d'une demande d'autorisation d'accès au site du Commissariat à l'énergie atomique situé à Marcoule, qui a été refusée par la société Orano Projets, opérateur de ce site, à la suite de l'avis défavorable rendu par le Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire le 11 mars 2019. M. B a formé, en application des dispositions de l'article R. 1332-33 du code de la défense, un recours gracieux contre cette décision, qui a fait l'objet d'une décision de rejet du ministre de la transition écologique et solidaire le 25 avril 2019. Par un jugement du 29 juin 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. B tendant à l'annulation de ces décisions. Par un arrêt du 21 novembre 2023, contre lequel le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Toulouse a annulé le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 29 juin 2021 et la décision attaquée du 25 avril 2019 du ministre de la transition écologique et solidaire.

2. D'une part, en vertu de l'article L. 1332-1 du code de la défense : " Les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation, sont tenus de coopérer à leurs frais dans les conditions définies au présent chapitre, à la protection desdits établissements, installations et ouvrages contre toute menace, notamment à caractère terroriste ". Aux termes de l'article L. 1332-2-1 du même code : " L'accès à tout ou partie des établissements, installations et ouvrages désignés en application du présent chapitre est autorisé par l'opérateur qui peut demander l'avis de l'autorité administrative compétente dans les conditions et selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat. / L'avis est rendu à la suite d'une enquête administrative () La personne concernée est informée de l'enquête administrative dont elle fait l'objet ". L'article R. 1332-22-1 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce, précise que : " Avant d'autoriser l'accès d'une personne physique ou morale à tout ou partie d'un point d'importance vitale qu'il gère ou utilise, l'opérateur d'importance vitale peut demander par écrit l'avis du préfet de département dans le ressort duquel se situe le point d'importance vitale ou, pour les opérateurs d'importance vitale relevant du ministre de la défense, l'avis de celui-ci. / Cette demande peut justifier que soit diligentée sous le contrôle de l'autorité concernée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé et pouvant donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 () ". Aux termes de l'article R. 1332-22-3 du code de la défense : " L'opérateur d'importance vitale informe par écrit la personne concernée de la demande d'avis formulée auprès de l'autorité administrative et lui indique que, dans ce cadre, elle fait l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 1332-2-1 du présent code ". Enfin, l'article R. 1332-33 de ce code dispose que : " Préalablement à l'introduction d'un recours contentieux contre tout acte administratif pris en application du présent chapitre (), le requérant adresse un recours administratif au ministre coordonnateur du secteur d'activités dont il relève. Le ministre statue dans un délai de deux mois. En l'absence de décision à l'expiration de ce délai, le recours est réputé être rejeté ".

3. En vertu de ces dispositions, l'accès d'une personne à une installation d'importance vitale peut être refusé par l'exploitant de l'installation lorsque les caractéristiques de cette personne ne sont pas compatibles avec cet accès. L'exploitant peut solliciter par écrit l'avis du préfet de département, lequel peut demander à ce que soit diligentée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé. Lorsqu'il est saisi, par le recours administratif prévu à l'article R. 1332-33 du code de la défense à titre de préalable obligatoire, d'une décision de refus d'accès à une telle installation, il appartient au ministre compétent d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les caractéristiques de la personne concernée sont effectivement incompatibles avec l'accès à l'installation en cause.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle ou le président d'une des commissions permanentes de l'Assemblée nationale ou du Sénat chargées des affaires de sécurité intérieure, de la défense ou des finances peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. / Cette demande est motivée. / L'autorité administrative saisit sans délai la Commission du secret de la défense nationale ". Aux termes de l'article L. 2312-7 du même code : " La Commission du secret de la défense nationale émet un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Cet avis prend en considération, d'une part, les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d'innocence et les droits de la défense, ou l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement, d'autre part, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels () ". Par ailleurs, l'article L. 2312-8 du même code prévoit que : " Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l'avis de la Commission du secret de la défense nationale, ou à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 2312-7, l'autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l'avis, à la juridiction () ayant demandé la déclassification et la communication d'informations classifiées () ".

5. Il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige. Lorsqu'il est fait valoir que certains de ces éléments sont protégés au titre du secret de la défense nationale, il résulte des dispositions citées au point précédent qu'il peut, s'il l'estime utile, demander à l'autorité administrative compétente de déclassifier et de communiquer ces éléments, après avoir saisi pour avis la Commission du secret de la défense nationale, dans les conditions et selon les modalités prévues par ces dispositions.

6. Il ressort des pièces de la procédure soumise aux juges du fond que, par un arrêt avant-dire droit du 4 avril 2023, la cour administrative d'appel de Toulouse, ayant relevé que le caractère imprécis des informations contenues dans la note blanche établie par la direction générale de la sécurité intérieure le 21 octobre 2020 ne lui permettait pas de se prononcer sur le bien-fondé de la décision attaquée, a ordonné un supplément d'instruction tendant notamment à la production par le ministre des armées, dans un délai de quatre mois et selon les modalités prévues à l'article L. 2312-4 du code de la défense, de toutes précisions sur les motifs ayant justifié la décision du 25 avril 2019 opposée à M. B, après déclassification, le cas échéant, des informations en cause. Par un mémoire du 27 juillet 2023, la ministre de la transition énergétique a indiqué que la direction générale de la sécurité intérieure, à l'origine de la note blanche précitée du 21 octobre 2020, relevant du ministre de l'intérieur et des outre-mer, le ministre des armées ne pouvait pas saisir la Commission du secret de la défense nationale d'une demande de déclassification de ces éléments. La cour a alors demandé, le 6 octobre 2023, au ministre de l'intérieur et des outre-mer de produire ces éléments avant de convoquer, le 9 octobre 2023, les parties à l'audience publique qui s'est tenue le 7 novembre 2023.

7. Pour juger que le refus d'accès au site de Marcoule du Commissariat à l'énergie atomique opposé à M. B était entaché d'illégalité, au motif qu'il devait être regardé comme n'étant fondé que sur les éléments portés dans la note blanche du 21 octobre 2020 dont le contenu était insuffisamment précis, la cour a notamment relevé que ni le ministre de la transition écologique, ni le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'avaient apporté d'éléments relatifs à la nature des informations écartées et aux raisons pour lesquelles elles étaient classifiées, ou de nature à justifier, dans le respect des exigences liées à la sécurité nationale, la décision attaquée. Toutefois, en laissant au ministre de l'intérieur et des outre-mer, autorité compétente, un délai pour produire les éléments demandés incompatible avec les délais procéduraux imposés par les dispositions du code de la défense, la cour a méconnu les principes rappelés au point 5 et méconnu son office.

8. Il résulte de ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Toulouse du 21 novembre 2023 est annulé.

Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Toulouse.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à M. A B.

Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur.

Délibéré à l'issue de la séance du 26 septembre 2024 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Stéphane Hoynck, conseiller d'Etat et Mme Nathalie Destais, conseillère d'Etat-rapporteure.

Rendu le 4 novembre 2024.

La présidente :

Signé : Mme Isabelle de Silva

La rapporteure :

Signé : Mme Nathalie Destais

La secrétaire :

Signé : Mme Magalie Café