Conseil d'État — Décision N° 494303

Vu les procédures suivantes :

L'association AURA Environnement, M. J G, M. U G, Mme F H, M. U H, M. AC O, Mme AB Y, M. L I, Mme AB C, M. K C, M. A Q, Mme W X, M. N R, M. B S, M. P S, Mme M S, Mme Z AE, M. T AE, Mme E V, Mme AA AD et Mme D AD ont demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, sur le fondement des articles L. 122-2 et L. 123-16 du code de l'environnement et, à titre subsidiaire, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du préfet de l'Isère du 23 février 2024 portant autorisation environnementale au profit de la société Novapex pour son installation située à Salaise-sur-Sanne (Isère).

Par une ordonnance n° 2402315 du 29 avril 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a suspendu l'exécution de cet arrêté.

1° Sous le n° 494303, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 et 31 mai et le 20 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Novapex demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) réglant l'affaire au titre de la procédure de référé, de rejeter la demande de l'association AURA Environnement et autres ;

3°) de mettre solidairement à la charge de l'association AURA Environnement et autres la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2° Sous le n° 494307, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 et 31 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) réglant l'affaire au titre de la procédure de référé, de rejeter la demande de l'association AURA Environnement et autres.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. David Gaudillère, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Novapex et à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat de l'association AURA Environnement et autres ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 juin 2025, présentée par l'association AURA Environnement et autres sous le n° 494303 ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 juin 2025, présentée par l'association AURA Environnement et autres sous le n° 494307 ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges des référés que, par un arrêté du 23 février 2024 portant autorisation environnementale complémentaire de l'installation exploitée par la société Novapex sur le territoire de la commune de Salaise sur Sanne, le préfet de l'Isère a autorisé l'exploitation d'une nouvelle chaudière sur la plateforme chimique de Roussillon. L'association AURA Environnement et autres ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, à titre principal sur le fondement des articles L. 122-2 et L. 123-16 du code de l'environnement, à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté. Par une ordonnance du 29 avril 2024, le juge des référés du tribunal administratif a suspendu l'exécution de l'autorisation environnementale. Par deux pourvois, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la société Novapex, d'une part, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, d'autre part, demandent l'annulation de cette ordonnance.

Sur les pourvois :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'environnement : " Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au I de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée ". Il ressort de l'ordonnance attaquée que le juge des référés du tribunal administratif a jugé qu'il résultait de l'application combinée de ces dispositions que l'existence d'un doute sérieux quant à la nécessité d'une étude d'impact suffisait à justifier qu'il soit fait droit à une demande de suspension d'une autorisation environnementale, alors que le juge des référés ne peut faire droit à une telle demande, sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 521-1 du code de justice administrative et L. 122-2 du code de l'environnement, que s'il constate qu'en l'état de l'instruction, la réalisation d'une étude d'impact est effectivement requise. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif a commis une erreur de droit.

3. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des pourvois, que les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'ordonnance qu'ils attaquent.

4. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur la demande de référé :

En ce qui concerne la demande de suspension sur le fondement des articles L. 122-2 du code de l'environnement et L. 521-1 du code de justice administrative :

5. Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : " II. - Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas () / III. - L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après 'étude d'impact', de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. () ". Le tableau annexé à l'article R. 122-2 du même code énumère, dans ses différentes rubriques, les projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1 précité. Doivent notamment faire systématiquement l'objet d'une évaluation environnementale et donc d'une étude d'impact les projets relevant de la rubrique 1, h, relative aux " installations d'élimination des déchets dangereux, tels que définis à l'article 3, point 2, de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets, par incinération, traitement chimique, tel que défini à l'annexe I, point D 9, de ladite directive, ou mise en décharge ". L'association AURA Environnement et autres soutiennent que le projet de chaudière litigieux constitue une installation de traitement thermique de déchets dangereux, relevant par suite de cette rubrique.

6. Aux termes de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement, un déchet s'entend de " toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ". Aux termes de l'article L. 541-4-2 du même code : " une substance ou un objet issu d'un processus de production dont le but premier n'est pas la production de cette substance ou cet objet ne peut être considéré comme un sous-produit et non comme un déchet () que si l'ensemble des conditions suivantes est rempli : l'utilisation ultérieure de la substance ou de l'objet est certaine ; / la substance ou l'objet peut être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes ; / la substance ou l'objet est produit en faisant partie intégrante d'un processus de production ; / la substance ou l'objet répond à toutes les prescriptions relatives aux produits, à l'environnement et à la protection de la santé prévues pour l'utilisation ultérieure ; /la substance ou l'objet n'aura pas d'incidences globales nocives pour l'environnement ou la santé humaine. / Les opérations de traitement de déchets ne constituent pas un processus de production au sens du présent article ".

7. Il résulte de l'instruction que les résidus qui seront utilisés comme combustibles dans la chaudière litigieuse sont directement issus de la production de phénol par la plateforme chimique exploitée par la société Novapex et ne subiront qu'une opération courante de " fluidification ", qui consiste en un simple mélange de produits, sans aucune réaction physico-chimique. Il résulte également de l'instruction, et n'est pas sérieusement contesté par les requérants, que ces résidus sont d'une composition stable et que leur utilisation s'effectuera dans des conditions conformes aux prescriptions de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement, le projet ayant par ailleurs fait l'objet d'un avis favorable de l'agence régionale de santé, du service départemental d'incendie et de secours et du comité départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Il résulte de ce qui précède qu'en l'état de l'instruction, les combustibles de la chaudière litigieuse répondent à la qualification de sous-produits de production de la société exploitante et n'ont, dès lors, pas le caractère de déchets au sens des dispositions précitées du code de l'environnement. Ainsi, le projet ne relève pas de la rubrique 1, h du tableau annexé à l'article R. 122-2 de ce code et n'a donc pas à faire l'objet d'une évaluation environnementale systématique. En outre, il résulte de l'instruction que, le 10 août 2021, après un examen au cas par cas, le préfet de l'Isère a décidé que le projet litigieux ne justifiait pas la réalisation d'une évaluation environnementale, ce qui n'est pas sérieusement contesté. Dès lors, l'association AURA Environnement et autres ne sont pas fondés à soutenir qu'une évaluation environnementale était requise. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande, les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 122-12 du code de l'environnement et L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

En ce qui concerne les demandes de suspension sur le fondement des articles L. 123-16 du code de l'environnement et L. 521-1 du code de justice administrative :

8. Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : " Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci ".

9. Il résulte de l'instruction que l'association AURA Environnement et autres soutiennent qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux au regard de l'insuffisance de l'étude d'incidence environnementale, de l'insuffisance de l'analyse des effets du projet sur la santé humaine, de l'insuffisance des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, de l'insuffisance des capacités techniques et financières du pétitionnaire, de l'absence d'indication relative aux modalités de garanties financières, de l'irrégularité de la procédure tirée de l'absence d'évaluation environnementale, de l'erreur manifeste d'appréciation quant à l'évaluation des risques du projet, du détournement de procédure, de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 541-1-2 du code de l'environnement, de l'incompatibilité du projet avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Rhône Méditerranée et de la méconnaissance du principe de prévention et de l'utilisation des meilleurs techniques disponibles. Toutefois, aucun de ces moyens ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'autorisation contestée. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande, les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 123-16 du code de l'environnement et L. 521 1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de l'association AURA Environnement et autres la somme de 3 000 euros à verser à la société Novapex, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble du 29 avril 2024 est annulée.

Article 2 : La demande présentée par l'association AURA Environnement et autres devant le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble est rejetée.

Article 3 : L'association AURA Environnement et autres verseront à la société Novapex la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Novapex, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et à l'association AURA Environnement, première dénommée pour l'ensemble des requérants devant le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble.

Délibéré à l'issue de la séance du 19 juin 2025 où siégeaient : M. Stéphane Hoynck, assesseur, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. David Gaudillère, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 16 juillet 2025.

Le président :

Signé : M. Stéphane Hoynck

Le rapporteur :

Signé : M. David Gaudillère

La secrétaire :

Signé : Mme Juliette Dolley

Nos 494303,494307