Conseil d'État — Décision N° 495393

Vu la procédure suivante :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus du président du conseil régional Auvergne Rhône-Alpes de lui communiquer divers documents relatifs aux reçus, justificatifs, factures et notes de frais de séjour, frais de déplacement, frais de restauration, frais de représentation, frais de mission et frais d'exécution des mandats spéciaux du président de la région, de son exécutif ainsi que des membres de son cabinet pour les années 2019 à 2021 et de lui enjoindre de communiquer ces documents. Par un jugement n° 2209130 du 21 mai 2024, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 juin et23 septembre 2024 et le 31 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Auvergne Rhône-Alpes demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de M. B;

3°) de mettre à la charge de celui-ci la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Sophie Delaporte, conseillère d'Etat,

- les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boutet-Hourdeaux, avocat de la Région Auvergne-Rhône-alpes et à la SCP Zribi et Texier, avocat de M. B ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un courriel du 16 septembre 2021, M. B, journaliste pour le compte du journal " Médiacités ", a demandé à la région Auvergne Rhône-Alpes la communication des reçus, justificatifs, factures, notes de frais professionnels, frais de mission et frais d'exécution des mandats spéciaux du président de la région, des membres de son cabinet ainsi que de ceux des vice-présidents composant l'exécutif de la région au titre des années 2019 à 2021. A la suite du refus implicite qui lui a été opposé, M. B a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs qui, par un avis du 29 novembre 2022, a émis un avis favorable à leur communication. La région Auvergne Rhône-Alpes se pourvoit en cassation contre le jugement du 21 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé pour excès de pouvoir la décision implicite de refus de communication des documents sollicités et a enjoint à la région Auvergne Rhône Alpes de les communiquer.

2. L'article L. 300 2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales (). Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, () au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Conformément à l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

3. Des notes de frais et reçus de déplacements ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d'élus locaux ou d'agents publics constituent des documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions et sous les réserves prévues par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration citées au point précédent.

4. Sur le fondement de ces dispositions, la communication des documents demandés, qui ont trait à l'activité du président de la région Auvergne Rhône-Alpes dans le cadre de son mandat, à l'activité des membres de son cabinet et à celle des vice-présidents composant l'exécutif de la région dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. Il appartient à l'autorité administrative d'apprécier au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l'évènement auquel un document se rapporte, la communication de ces dernières informations ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, justifiant alors leur occultation.

5. En premier lieu, il ressort des énonciations du jugement attaqué que, pour estimer que la charge de travail induite par la demande de documents détenus par la région Auvergne Rhônes-Alpes n'était pas disproportionnée, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Lyon, après avoir rappelé, au point 1 de sa décision, l'objet précis et l'étendue de la demande de communication dont M. B avait saisi la collectivité territoriale, s'est fondée, d'une part, sur les engagements répétés de cette dernière à les lui transmettre alors qu'elle ne pouvait en ignorer le nombre avant de se rétracter dans ses dernières écritures devant le tribunal au regard de la charge de travail induite par le volume de la demande et, d'autre part, sur l'intérêt de la communication de ces documents, notamment pour le demandeur.

6. En second lieu, il ressort également de ces énonciations que la magistrate a mentionné les règles relatives à la communication des documents objets du litige, rappelées aux points 3 et 4 de la présente décision. Il s'en déduit qu'il appartient à l'autorité administrative d'apprécier au cas par cas, avant de procéder à leur communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l'évènement auquel un document se rapporte, elle doit par exception procéder à des occultations afin de ne pas porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

7. Dans ces conditions, c'est par une appréciation souveraine des pièces du dossier dénuée de dénaturation quant à l'appréciation de l'absence de caractère abusif de la demande et sans erreur de droit quant à la prise en compte des occultations qui s'avéreraient nécessaires lors de la communication des pièces en litige que, par un jugement qui est suffisamment motivé quant à l'identification des documents, la magistrate désignée du tribunal administratif a annulé la décision par laquelle la collectivité territoriale a refusé de communiquer à M. B les documents demandés et a enjoint à la région de procéder à cette communication.

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande de la région Auvergne Rhône-Alpes. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la région Auvergne Rhône Alpes la somme de 3 000 euros à verser à M. B au titre du même article.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de région Auvergne Rhône-Alpes est rejetée.

Article 2 : La région Auvergne Rhône-Alpes versera à M. B la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la région Auvergne Rhône-Alpes et à M. A B.

Délibéré à l'issue de la séance du 19 juin 2025 où siégeaient : Mme Rozen Noguellou, conseillère d'Etat, présidant ; M. Olivier Yeznikian, conseiller d'Etat et Mme Sophie Delaporte, conseillère d'Etat-rapporteure.

Rendu le 23 juillet 2025.

La présidente :

Signé : Mme Rozen Noguellou

La rapporteure :

Signé : Mme Sophie Delaporte

La secrétaire :

Signé : Mme Sylvie Leporcq