Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 septembre et 9 décembre 2024 et les 9 avril et 15 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des industries et des métiers de la métallurgie et la Fédération française du bâtiment demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-723 du 5 juillet 2024 relatif à l’imputation du coût des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés des entreprises de travail temporaire ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l’Union des industries et des métiers de la métallurgie et autre ;
Considérant ce qui suit :
1. L’Union des industries et des métiers de la métallurgie et la Fédération française du bâtiment demandent au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-723 du 5 juillet 2024 relatif à l’imputation du coût des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés des entreprises de travail temporaire.
Sur les interventions :
2. Le syndicat professionnel Prism’Emploi justifie d’un intérêt suffisant au maintien des dispositions du décret attaqué. L’Union des entreprises Transport et Logistique de France et la Fédération nationale des travaux publics justifient d’un intérêt suffisant à leur annulation. Ainsi, leurs interventions sont recevables.
Sur la légalité externe :
3. En premier lieu, ni les dispositions du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, en vertu desquelles toute décision prise par une administration doit comporter la signature de son auteur, ni aucun autre texte ou aucun principe n’imposent que, lorsqu’une telle décision fait l’objet d’une publication, cette signature figure sur le document tel qu’il est publié. Il suit de là que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le décret attaqué serait entaché d’illégalité externe au motif que, tel qu’il a été publié au Journal officiel de la République française, il ne comporte pas la signature manuscrite du Premier ministre et celle du ministre chargé de son exécution.
4. En deuxième lieu, en se bornant à faire valoir qu’il appartient à l’administration de démontrer que les consultations de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la commission générale du Conseil d’orientation des conditions de travail et de ses commissions spécialisées n° 1 et n° 4 sur le projet du décret attaqué ont été menées dans le respect des règles de convocation, de communication de l’ordre du jour et de quorum notamment prévues aux articles R. 133-5 et R. 133-8 du code des relations du public avec l’administration, les requérantes ne peuvent être regardées comme soulevant un moyen qui serait assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 4641-9 du code du travail : « La commission générale est consultée (…) sur les projets de décret pris sur le rapport du ministre chargé du travail. Sur ces textes, elle rend l’avis du Conseil d’orientation des conditions de travail. / (…) / Les travaux de la commission générale portant sur les projets de décret pris sur le rapport du ministre chargé du travail sont préparés par les commissions spécialisées » et aux termes de l’article R. 4641-11 du même code : « Les commissions spécialisées : / 1° Préparent les avis de la commission générale ; / 2° Sont consultées sur les instruments internationaux et européens, les projets de décrets autres que ceux pris sur le rapport du ministre chargé du travail, ainsi que sur les projets d’arrêtés pris sur le rapport du ministre chargé du travail. Sur ces textes, elles rendent l’avis du Conseil d’orientation des conditions de travail prévu au II de l’article R. 4641-1 ».
6. Il résulte de ces dispositions que, sur les projets de décret pris sur le rapport du ministre chargé du travail soumis pour avis au Conseil d’orientation des conditions de travail, comme c’est le cas en l’espèce, les commissions spécialisées de ce conseil se bornent à préparer les travaux de la commission générale, qui est seule compétente pour rendre l’avis du Conseil d’orientation des conditions de travail. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission spécialisée n° 4 n’aurait pas siégé dans une composition régulière lors de son examen préparatoire aux travaux de la commission générale est inopérant.
7. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale : « Le conseil ou les conseils d’administration (…) de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (…) sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence (…) ». Le décret attaqué ayant pour seul objet, ainsi que le prévoit l’article L. 241-5-1 du code de la sécurité sociale, de fixer la part du coût de l’accident du travail ou de la maladie professionnelle mise à la charge de l’entreprise utilisatrice d’une main d’œuvre mise à sa disposition par une entreprise de travail temporaire, sans que la charge globale qu’elles supportent à ce titre ne soit modifiée, il est insusceptible d’avoir une incidence sur l’équilibre financier de la branche dont l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a la charge, de sorte que cette dernière n’avait pas, contrairement à ce qui est soutenu, à être consultée sur le projet du décret litigieux.
8. En cinquième lieu, la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales et l’instruction du 12 octobre 2015 relative à l’évaluation préalable des normes et à la qualité du droit, adressées par le Premier ministre aux ministres, se bornent à fixer des orientations pour l’organisation du travail gouvernemental. Par suite, le moyen tiré de leur méconnaissance est inopérant.
Sur la légalité interne :
9. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 241-5-1 du code de la sécurité sociale : « Pour tenir compte des risques particuliers encourus par les salariés mis à la disposition d’utilisateurs par les entreprises de travail temporaire, le coût de l’accident et de la maladie professionnelle définis aux articles L. 411-1 et L. 461-1 est mis, pour partie à la charge de l’entreprise utilisatrice si celle-ci, au moment de l’accident, est soumise au paiement des cotisations mentionnées à l’article L. 241-5. (…). / Un décret en Conseil d’Etat détermine les cas et les modalités d’application du présent article et notamment la part du coût de l’accident du travail ou de la maladie professionnelle mise à la charge de l’entreprise utilisatrice ainsi que les documents que l’entreprise de travail temporaire et l’entreprise utilisatrice doivent s’adresser, sur leur demande ».
10. D’autre part, aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l’article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d’information et de formation ; / 3° La mise en place d’une organisation et de moyens adaptés. / L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes ». Et aux termes de l’article L. 4141-2 de ce code : « L’employeur organise une formation pratique et appropriée à la sécurité au bénéfice : / (…) 2° Des travailleurs qui changent de poste de travail ou de technique (…). / Cette formation est répétée périodiquement dans des conditions déterminées par voie réglementaire ou par convention ou accord collectif de travail ».
11. Enfin, aux termes de l’article L. 1251-21 du même code : « Pendant la durée de la mission, l’entreprise utilisatrice est responsable des conditions d’exécution du travail, telles qu’elles sont déterminées par les dispositions légales et conventionnelles applicables au lieu de travail. / Pour l’application de ces dispositions, les conditions d’exécution du travail comprennent limitativement ce qui a trait : (…) / 4° A la santé et la sécurité au travail (…) ».
12. L’article 1er du décret attaqué, pris sur le fondement du dernier alinéa de l’article L. 241-5-1 du code de la sécurité sociale, cité au point 9, porte à la moitié du coût des accidents du travail et des maladies professionnelles la part, qui était précédemment d’un tiers, supportée par les entreprises utilisatrices de main d’œuvre temporaire, la partie restante demeurant supportée par les entreprises de travail temporaire.
13. La ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles fait valoir que cette évolution vise à mieux prendre en compte la part de responsabilité des entreprises utilisatrices, auxquelles incombent la santé et la sécurité des travailleurs mis temporairement à leur disposition dans la mesure rappelée au point 11, compte tenu de la fréquence et de la gravité particulière des accidents du travail dont ces travailleurs sont victimes au cours des missions qu’ils accomplissent dans ces entreprises. Il ne saurait être sérieusement soutenu et il ne ressort en tout état de cause pas des pièces du dossier que ce choix serait, au regard de l’objectif ainsi poursuivi, manifestement injustifié et inadapté. Il n’en ressort pas davantage que cette nouvelle répartition menacerait l’équilibre économique des entreprises concernées, en particulier dans le secteur des transports et de la logistique ou dans celui du bâtiment et des travaux publics. La seule circonstance que la répartition fixée par le décret contesté s’écarte de la position que les partenaires sociaux avaient adoptée par l’article 18 de l’accord interprofessionnel conclu le 24 mars 1990 relatif aux contrats de travail à durée déterminée et au travail temporaire ne saurait suffire à établir qu’elle serait manifestement erronée.
14. En deuxième lieu, l’article 2 du décret attaqué dispose que : « L’article R. 242-6-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue du présent décret entre en vigueur pour la détermination des cotisations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles à compter de l’année 2026. / Toutefois : / 1° Pour déterminer les cotisations de l’année 2026, le calcul du coût des accidents du travail ou des maladies professionnelles classés en 2022 ou en 2023 demeure effectué selon les modalités prévues par ce même article dans sa rédaction en vigueur à la date de publication du présent décret ; / 2° Pour déterminer les cotisations de l’année 2027, le calcul du coût des accidents du travail ou des maladies professionnelles classés en 2023 demeure effectué selon les modalités prévues par ce même article dans sa rédaction en vigueur à la date de publication du présent décret ».
15. Il résulte des termes mêmes du décret attaqué qu’il ne régit que les cotisations dues à compter de l’année 2026, soit environ un an et demi après sa publication, intervenue le 7 juillet 2024. S’il est exact que, pour le calcul des cotisations dues au titre des années 2026 et 2027, ce décret prévoit que les accidents du travail et maladies professionnelles constatés au cours de la fraction de l’année 2024, antérieure à sa publication, seront pris en compte au titre de la nouvelle répartition qu’il institue, cette prise en compte ne constitue pas, contrairement à ce qui est soutenu, une application rétroactive de la nouvelle règle de répartition des coûts prévue par le décret attaqué. Par ailleurs, cette modalité de calcul participe d’un dispositif transitoire destiné à assurer une application graduelle du nouveau dispositif sur une période de trois ans à compter de 2026 et à lisser l’impact financier de la hausse de cotisations subies par les entreprises utilisatrices, dispositif qui ne méconnaît ni le principe de sécurité juridique, ni les exigences de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration imposant à l’autorité administrative investie du pouvoir réglementaire d’édicter, dans la limite de ses compétences, des mesures transitoires afin d’accompagner un changement de réglementation.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation du décret qu’elles attaquent.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions du syndicat Prism’Emploi, de l’Union des entreprises Transport et Logistique et de la Fédération nationale des travaux publics sont admises.
Article 2 : La requête de l’Union des industries et des métiers de la métallurgie et autre est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l’Union des industries et des métiers de la métallurgie, première dénommée, pour les deux requérantes, au Premier ministre, au ministre du travail et des solidarités, au syndicat Prism’Emploi, à l’Union des entreprises Transport et Logistique et à la Fédération nationale des travaux publics.
Délibéré à l’issue de la séance du 18 septembre 2025 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d’Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 4 novembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
Le rapporteur :
Signé : M. Cyril Noël
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber