Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 octobre et 5 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association française des pilotes de montagne demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 18 août 2025 modifiant l’arrêté du 12 juillet 2019 relatif aux procédures générales de circulation aérienne pour l’utilisation des aérodromes par les aéronefs, notamment le quatrième point de son annexe ;
2°) d’enjoindre au Gouvernement de modifier l’arrêté afin de définir un canal de fréquence utilisé par les usagers pour les messages d’auto-information sur les altiports et altisurfaces non contrôlés, en l’absence d’une fréquence propre à l’altiport ou à l’altisurface, qui soit de nature à réduire les risques à un niveau équivalent au canal de fréquence prescrit jusqu’alors ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le Conseil d’Etat est compétent en premier et en dernier ressort ;
- sa requête est recevable et elle justifie d’un intérêt pour agir ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté entre en vigueur le 1er novembre 2025 et a pour effet de diminuer la sécurité des vols en montagne pouvant conduire à des accidents occasionnant des dommages pour les biens et les personnes ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté ;
- il est entaché d’une erreur de droit en ce que le choix du canal 123.065 MHz n’a fait l’objet ni d’une période d’essai lors de laquelle la sécurité de l’exploitation est vérifiée ni d’une évaluation de la sécurité locale avant conversion, en méconnaissance des conditions fixées par le règlement d’exécution (UE) 1079/2012 de la Commission européenne du 16 novembre 2012 ;
- il est contraire aux normes techniques résultant des engagements internationaux de la France contenues dans le document EUR DOC 042 de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) recommandant une étude préalable avant changement de canal de fréquence ;
- le choix du canal de fréquence 123,065 MHz par l’arrêté contesté, en ce qu’il ne tient pas compte des choix de canaux de fréquence des pays voisins avec lesquels la France partage certains massifs montagneux, conduit à une fragmentation des fréquences utilisées de part et d’autre des frontières, entraînant une augmentation du niveau de risque dans les zones frontalières ;
- l’attribution du canal de fréquence 123,065 MHz aux communications « air-air » entre pilotes relatives à l’utilisation des altisurfaces et des altiports, pour lesquels aucun canal spécifique n’a été établi, n’est pas conforme aux règles techniques élaborées par l’OACI, en méconnaissance des exigences de l’arrêté du 28 octobre 2008 relatif à la gestion des fréquences aviation civile ;
- le canal de fréquence choisi a été réservé à un autre usage dans plusieurs autres Etats de l’Union européenne ;
- il fait peser d’importants risques de brouillage et de saturation, pouvant conduire à la mise en danger des équipages et des personnes au sol ;
- il crée une rupture d’égalité entre les utilisateurs des altisurfaces et des altiports pour lesquels il n’est défini aucun canal de fréquence spécifique et les autres utilisateurs de fréquences de communication « air-air » entre pilotes ;
- le choix du canal 123,065 MHz est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation eu égard aux risques qu’il présente pour les utilisateurs et les tiers.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 31 octobre et 6 novembre 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention relative à l’aviation civile internationale du 7 décembre 1944 ;
- le règlement d’exécution (UE) n°923/2012 de la Commission du 26 septembre 2012 ;
- le règlement d’exécution (UE) n° 2023/1771 de la Commission du 12 septembre 2023 ;
- le code des transports, notamment son article R. 6213-12 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’Association française des pilotes de montagne, et d’autre part, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ;
Ont été entendus lors de l’audience publique du 6 novembre 2025, à 15 heures :
- Me Dianoux, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de l’Association française des pilotes de montagne ;
- les représentants de l’Association française des pilotes de montagne ;
- les représentants de la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ;
à l’issue de laquelle le juge des référés a clos l’instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».
2. L’urgence justifie la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte en litige sont de nature à caractériser une urgence justifiant que l’exécution de la décision soit suspendue sans attendre le jugement de la requête au fond. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce.
3. Aux termes de l’article R. 6213-12 du code des transports : « Le ministre chargé de l'aviation civile fixe la réglementation applicable à la circulation aérienne générale prévue aux 3° et 4° de l'article R. 6200-4 par arrêté pris après accord du directoire de l'espace aérien ». Aux termes de l’article R. 6200-4 du même code : « Les règles de la circulation aérienne générale sont fixées par : / 1° Le règlement d'exécution (UE) n° 923/2012 de la Commission européenne du 26 septembre 2012 établissant les règles de l'air communes et des dispositions opérationnelles relatives aux services et procédures de navigation aérienne ; / 2° Les dispositions du livre II de la sixième partie du présent code ; / 3° Les dispositions dont l'intervention est réservée aux Etats membres par le règlement d'exécution (UE) n° 923/2012 de la Commission européenne du 26 septembre 2012 ; / 4° Les dispositions additionnelles prises pour l'application du règlement d'exécution (UE) n° 923/2012 de la Commission européenne du 26 septembre 2012 ».
4. Par l’arrêté du 18 août 2025 modifiant l’arrêté du 12 juillet 2019 relatif aux procédures générales de circulation aérienne pour l’utilisation des aérodromes par les aéronefs, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation a apporté, à compter du 1er novembre 2025, un certain nombre d’évolutions aux règles relatives à la circulation des aéronefs aux abords des aérodromes et aux abords des emplacements autres que des aérodromes, dénommés altisurfaces. Il a en particulier décidé que le canal de fréquence devant être utilisé entre pilotes pour les messages d’auto-information aux abords des altiports et altisurfaces non contrôlés, en l’absence d’une fréquence propre à l’altiport ou à l’altisurface, était le canal 123,065 MHz, en lieu et place du canal 130,0 MHz utilisé jusqu’alors. Eu égard aux termes de sa requête en référé, et ainsi que cela a été confirmé à l’audience, l’Association française des pilotes en montagne doit être regardée comme demandant, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cet arrêté en tant qu’il définit, à compter du 1er novembre 2025, le canal de fréquence 123,065 MHz comme le canal devant être utilisé par les usagers pour les messages d’auto-information sur les altiports et altisurfaces non contrôlés, en l’absence d’une fréquence propre à l’altiport ou à l’altisurface.
5. Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’arrêté contesté en tant qu’il impose le canal de fréquence 123,065 MHz, l’association requérante fait valoir que ce canal, compte tenu de son utilisation ailleurs que dans les zones de montagne pour des messages d’auto-information, serait davantage saturé que le canal 130,0 MHz, dédié aux zones de montagne et présenterait de ce fait des risques pour la sécurité des pilotes et des tiers en montagne aux abords des altiports et altisurfaces. Ce risque serait accru dans les zones frontalières entre la France, la Suisse et l’Italie, ces deux pays n’utilisant pas en zone de montagne le canal de fréquence 123,065 MHz.
6. Il résulte toutefois de l’instruction que l’arrêté relatif aux procédures générales de circulation aérienne pour l’utilisation des aérodromes par les aéronefs prévoit depuis 1987, et dans ses versions successives, que pour les aérodromes sans service de la circulation aérienne, en l’absence de fréquence propre à l’aérodrome, une fréquence unique portée à la connaissance des usagers par la voie de l’information aéronautique doit être utilisée pour que ceux-ci puissent communiquer entre eux et transmettre les comptes- rendus d’auto-information nécessaires, dans le cadre de communications dites « air-air ». Ce canal de fréquence, qui concerne en pratique, dans les zones de montagne, trois altiports et une soixantaine d’altisurfaces, était jusqu’à l’intervention de l’arrêté du 18 août 2025, le canal 130,0 MHz. Toutefois, le choix de ce canal étant devenu incompatible avec les dispositions du règlement d’exécution (UE) 2023/1771 de la commission du 12 septembre 2023, aux termes duquel les Etats membres veillent à ce que toutes les assignations de fréquence pour les communications vocales soient converties en assignations utilisant un espacement entre canaux de 8,33 kHz, les autorités françaises en charge de l’aviation civile ont acté la nécessité de changement du canal de fréquence jusqu’alors utilisé. Dans ce cadre, les autorités françaises, souhaitant définir une fréquence unique d’auto-information réservée à cet usage, ont choisi le canal de fréquence 123,065 MHz, canal qui fait l’objet d’une démarche d’harmonisation européenne de nature à en faire la fréquence privilégiée pour les messages d’auto-information, notamment en Autriche, en Belgique, au Luxembourg et en Allemagne. Ainsi, si les deux canaux présentent des caractéristiques distinctes, le canal 130,0 MHz étant principalement réservé pour les zones de montagne, le canal 123,065 MHz étant réservé pour les messages d’auto-information, l’association requérante n’apporte pas d’éléments précis relatifs à la réalité et à l’aggravation des risques pour la sécurité des pilotes en montagnes et aux abords des altiports et altisurfaces que pourrait entraîner l’utilisation du canal de fréquence 123,065 MHz, mis en service depuis le 1er novembre. Il résulte en outre de l’instruction que le changement du canal de fréquence a été, contrairement à ce qu’affirme l’association requérante, partagé en amont avec les différentes associations et fédérations intéressées. Par ailleurs, afin de prévoir un temps suffisant d’information des usagers, l’arrêté, publié le 18 août 2025, a prévu son entrée en vigueur le 1er novembre, les usagers ayant été informés pendant cette période, par différents canaux, du changement de canal de fréquence à venir. Dans ces conditions, en cas de suspension de l’arrêté en référé, le retour au canal de fréquence 130,0 MHz, dans l’attente du jugement au fond, serait susceptible de créer des difficultés pour les usagers qui n’auraient pas eu l’information adéquate sur le canal de fréquence devant être utilisé et, ce faisant, des risques pour la sécurité des vols et des usagers. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que l’exécution de l’arrêté contesté, en tant qu’il définit le canal de fréquence 123,065 MHz comme le canal devant être utilisé par les usagers pour les messages d’auto-information aux abords des altiports et altisurfaces non contrôlés, en l’absence d’une fréquence propre à l’altiport ou à l’altisurface, serait de nature à porter une atteinte grave et immédiate à la sécurité et à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, son exécution soit suspendue dans cette mesure.
7. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté, la requête de l’Association française des pilotes de montagne doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l’Association française des pilotes de montagne est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’Association française des pilotes de montagne ainsi qu’à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Fait à Paris, le 14 novembre 2025
Signé : Jérôme Marchand-Arvier