Conseil d'État — Décision N° 509604

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 10 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de faire usage de ses pouvoirs d’instruction en demandant à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de produire les éléments suivants : quantité de civelles destinées au repeuplement exportées depuis la France au cours des trois dernières campagnes de pêche et répartition de cette quantité par pays de destination ;

2°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 28 octobre 2025 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2025-2026 et la campagne de pêche 2026-2027.



Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que la pêche de l’anguille est susceptible de porter une atteinte grave et immédiate à la conservation de cette espèce, évaluée « en danger critique d’extinction », au niveau mondial et en France, par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté ;
- il est entaché d’incompétence en ce qu’il n’est pas signé par le ministre chargé de la pêche en eau douce alors qu’en fixant à la fois les quotas attribués aux marins pêcheurs et les quotas totaux, il détermine également les quotas attribués aux pêcheurs professionnels en eau douce ;
- il a été adopté au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’il a été signé dans un délai inférieur à quatre jours après la clôture de la consultation du public, en méconnaissance du délai prévu par l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
- il est entaché d’erreurs d’appréciation en ce que, d’une part, le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) a indiqué dans son rapport du 4 novembre 2025 qu’aucune capture d’anguille ne devrait être autorisée en 2026 et, d’autre part, il retient un quota de 55 tonnes alors que l’expertise à l’issue de laquelle il a été adopté a conclu que ce quota ne devait pas excéder 45,4 tonnes ;
- il permet l’affectation de plus de 40 % des civelles pêchées à la consommation, en méconnaissance de l’article 7§1 du règlement (CE) n° 1100/2007 du Parlement européen et du Conseil du 18 septembre 2007 ;
- il est entaché d’une erreur d’appréciation en ce qu’il fixe à 33 tonnes le quota d’anguilles de moins de 12 centimètres destinées au marché du repeuplement alors que, d’une part, selon le dernier rapport du CIEM, les quantités de civelles utilisées pour le repeuplement en Europe n’ont pas dépassé 20,7 tonnes par an depuis l’année 2000 et, d’autre part, cette valeur excède largement la quantité de civelles que les pêcheurs en France sont en capacité de pêcher.

Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 et 27 novembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.



Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Parlement européen et du Conseil du 18 septembre 2007 ;
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative ;



Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’AFEPP, et d’autre part, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature ;

Ont été entendus lors de l’audience publique du 1er décembre 2025, à 10 heures 30 :

- les représentants de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature ;

à l’issue de laquelle le juge des référés a prononcé la clôture de l’instruction ;





Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

Sur le cadre juridique du litige :

2. Le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l’exploitation durable du stock d’anguilles européennes de l’espèce Anguilla anguilla, espèce migratrice qui se reproduit dans la mer des Sargasses et grandit dans les eaux douces européennes, désormais classée dans la catégorie des espèces en situation de danger critique d’extinction. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « (…) 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l’anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L’objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d’assurer avec une grande probabilité un taux d’échappement vers la mer d’au moins 40 % de la biomasse d’anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d’échappement qui aurait été observé si le stock n’avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. / (…) 9. Chaque plan de gestion de l’anguille contient le calendrier prévu pour atteindre l’objectif en matière de taux d’échappement fixé au paragraphe 4, selon une approche progressive et en fonction du taux de recrutement envisagé, et comprend les mesures qui seront appliquées à partir de la première année de mise en œuvre du plan de gestion (…). » Aux termes de l’article 5 du même règlement : « 1. Sur la base d’une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l’anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l’anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (…) ». Enfin, aux termes de l’article 7 du même règlement : « 1. Si un État membre autorise la pêche d’anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm, (…) il réserve au moins 60 % de toutes les anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm pêchées dans ses eaux chaque année destinées à la commercialisation en vue de servir au repeuplement dans les bassins hydrographiques de l’anguille (…). » Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l’anguille présenté par la France, qui définit neuf unités de gestion de l’anguille (UGA), qui correspondent à l’habitat naturel de l’anguille dans les bassins hydrographiques, dans les aires estuariennes et dans les aires maritimes de répartition de cette espèce.

3. Les dispositions des articles R. 436-65-3 du code de l’environnement et R. 922-48 du code rural et de la pêche maritime, qui interdisent la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, respectivement en amont et en aval de la limite transversale de la mer, permettent toutefois aux ministres compétents de déroger à cette interdiction en octroyant des quotas de pêche aux pêcheurs professionnels bénéficiaires d'une autorisation, pour chaque saison de pêche et pour certaines zones.

Sur le litige :

4. L’AFEPP demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution des dispositions de l’arrêté du 28 octobre 2025 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2025-2026 et la campagne de pêche 2026-2027.

5. Pour demander la suspension de l’exécution de l’arrêté contesté, l’association requérante soutient qu’il a été pris selon une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, qu’il est entaché d’une erreur d’appréciation au regard, d’une part, de l’avis du conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM), qui recommande de ne pas autoriser la pêche de l’anguille européenne et, d’autre part, de l’avis du comité scientifique chargé de déterminer les totaux autorisés de capture, qui conclut que le quota global de captures de civelles ne devrait pas excéder 45,4 tonnes, qu’il méconnaît les dispositions de l’article 7, paragraphe 1, du règlement européen du 18 septembre 2007 en ce qu’il fixe un quota de civelles destinées à la consommation supérieur à 40 % de ce montant, et qu’il est entaché d’erreur d’appréciation en ce qu’il fixe à 33 tonnes le quota de civelles destinées au marché du repeuplement, à un niveau largement supérieur aux quantités de civelles utilisées pour le repeuplement en Europe et aux capacités de pêche en France pour repeuplement. En l'état de l'instruction, aucun de ces moyens n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

6. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, que la requête de l’AFEPP doit être rejetée.





O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l’AFEPP est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’Association française d’étude et de protection des poissons et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.




Fait à Paris, le 5 décembre 2025

Signé : Jean-Yves Ollier