Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1904543

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 septembre 2019 et 16 septembre 2020, Mme C A et M. B A, représentés par Me Albisson, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 2019-22 du 11 mars 2019 du conseil municipal de Pégomas portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune, notamment en tant qu'elle a classé en zone agricole (zone A) du plan local d'urbanisme la parcelle cadastrée 979 leur appartenant, ensemble la décision implicite de rejet née le 13 juillet 2019 du silence gardé par la maire de Pégomas sur leur recours gracieux en date du 10 mai 2019 notifié à la commune de Pégomas le 13 mai 2019 ;

2°) d'enjoindre au maire de Pégomas de prendre une décision tendant à l'adoption d'un nouveau PLU classant leur propriété en zone urbaine (zone U), dès la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Pégomas une somme de 5 000 euros à leur verser solidairement en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme est entachée d'un vice de forme et de procédure et a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle aurait apporté, postérieurement au projet de plan local d'urbanisme arrêté et à l'enquête publique, des modifications importantes susceptibles d'en bouleverser l'économie générale ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que le précédent projet de plan local d'urbanisme, arrêté le 25 mai 2012, prévoyait de classer leur propriété en zone constructible à urbaniser, proposition ayant fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale des protection des espaces naturels et forestiers des Alpes-Maritimes et que, nonobstant l'abandon du projet initial, leur propriété est située au cœur d'un secteur caractérisé par une forte urbanisation à caractère mixte ;

- leur parcelle ne peut être classée en zone agricole, dès lors que le terrain n'a jamais été cultivé et n'est pas cultivable et ne présente donc aucun potentiel agricole, contrairement aux indications des auteurs du plan local d'urbanisme, considérant au surplus que la valeur agronomique de leur propriété est altérée du fait de la présence d'une ancienne usine ;

- le classement de leur propriété est incohérent avec le classement en zone à urbaniser d'une parcelle mitoyenne qui était classée préalablement en zone NC du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 juillet 2020, la commune de Pégomas, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que Mme A et M. A lui versent solidairement une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Par ordonnance du 21 septembre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 6 octobre 2020 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sandjo, rapporteure,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Albisson, représentant les consorts A.

Une note en délibéré présentée par M. A et Mme A a été enregistrée le 22 mars 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 mars 2019, le conseil municipal de Pégomas a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un courrier du 25 avril 2019, Mme A et son frère M. A, qui sont propriétaires en indivision de la parcelle cadastrée 979 d'une superficie de deux hectares sur le territoire de la commune, ont saisi le maire de Pégomas d'une demande tendant à une modification du plan local d'urbanisme adopté afin de voir leur propriété, classée en zone agricole, en zone urbaine constructible. Par un courrier, du 10 mai 2019, réceptionné par la commune le 13 mai 2019, le conseil des requérants a saisi la commune d'un recours gracieux ayant le même objet que la lettre du 25 avril 2019, à laquelle la commune n'a pas souhaité répondre. Par leur requête, les consorts A demandent au tribunal d'annuler la délibération du 11 mars 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision implicite de rejet née le 13 juillet 2019 du silence gardé par le maire de Pégomas sur leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par :/ () ;/ 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

3. En l'espèce, si les requérants font valoir que le plan local d'urbanisme adopté le 11 mars 2019 est illégal en ce que la commune aurait apporté des modifications au projet, postérieurement à la consultation publique et que ces modifications étant de nature à en modifier l'économie générale, le maire de Pégomas devait les soumettre à une nouvelle enquête publique avant l'adoption finale du document, toutefois et d'une part, il ressort des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas contesté, que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme avant son approbation, procèdent de l'enquête publique. Les modifications ainsi apportées sont issues des avis des personnes publiques associées ainsi que des observations émises par les participants à l'enquête publique tenue entre le 12 novembre 2018 (9h) et le 14 décembre 2018 (12h30), période au cours de laquelle les requérants ont été mis en mesure de faire valoir leurs observations. D'autre part, et contrairement à ce qui est soutenu en termes généraux par les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications en cause auraient eu pour effet, par leur ampleur ou leur contrariété avec les orientations initialement retenues, de modifier l'économie générale du projet soumis à enquête publique. Alors que les requérants se bornent, dans leur requête, à se référer aux tableaux synthétiques relatifs à la prise en compte des avis des personnes publiques associées et des observations émises par les participants à l'enquête, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas fait droit à toutes ces demandes, la commune s'étant globalement montrée réservée, et dans plusieurs cas, franchement opposée aux nombreuses demandes de reclassement en zone urbaine de parcelles classées en secteur agricole, ou encore de constructibilité sur des parcelles classées en zone N du plan local d'urbanisme. En outre, les requérants, qui se bornent à incriminer deux modifications, l'une relative à la suppression d'un emplacement réservé pour 6 100 m² d'espaces verts et de loisirs, soit 0,054 % du territoire communal, et l'autre ayant trait au transfert d'une servitude de mixité sociale, n'établissent pas en quoi les modifications effectuées, auraient remis en cause les partis d'aménagement retenus et l'économie générale du projet. En conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modifications effectuées par la commune à la suite des recommandations du commissaire enquêteur, qui doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique, dès lors notamment qu'elles sont restées mineures et n'ont pas été prises en contrariété avec les orientations initialement retenues, auraient été de nature à en modifier l'économie générale, ni que le document ainsi amendé devait être soumis à une nouvelle enquête publique avant l'adoption définitive du PLU intervenue le 11 mars 2019. Par suite, le moyen formulé à ce titre doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Art. L.151-5. - Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ;/ 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune./ () . Art. L.151-9. - Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. Art. R.151-17. - Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. Art. R.151-22. - Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Art. R.151-23. - Peuvent être autorisées, en zone A :/ 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L.525-1 du code rural et de la pêche maritime ;/ 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L.151-11, L.151-12 et L.151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Il résulte de ces dispositions, qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être liés par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. Il résulte des articles L.151-5, L.151-9, R.151-22 et R.151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

5. Il ressort des pièces du dossier d'une part, que le projet d'aménagement et de développement durable présenté avec le plan local d'urbanisme de la commune de Pégomas identifie la zone A comme correspondant " aux espaces agricoles exploitées et aux terrains potentiellement exploitables sur la commune ". Or, la parcelle cadastrée section 979 appartenant aux requérants, d'une superficie de plus de deux hectares, est entourée, au nord, de parcelles classées en zone U3 accueillant des pavillons et des immeubles collectifs dont certains sont à vocation mixte, à l'ouest par un collège classé en zone U6 et au sud par une route départementale et à l'est par une grande surface commerciale de l'enseigne Intermarché classée en zone U2. Cette parcelle, qui abrite au demeurant une construction de style provençal qui fait partie du patrimoine bâti remarquable identifié par le plan local d'urbanisme adopté le 11 mars 2019, est entremêlée dans le tissu urbain, et desservie par les réseaux. Si la commune de Pégomas fait valoir que le plan d'aménagement et de développement durables prévoit la protection des enclaves, notamment en raison de la volonté de la commune de protéger les parcelles de terrain à parfum environnantes, classée en zone Ap, elle ne conteste pas utilement la démonstration des requérants que leur parcelle ne fait l'objet d'aucune exploitation de nature agricole. Il ressort également des pièces du dossier que, d'une part, dans ses conclusions du 14 janvier 2019 tirant le bilan de la consultation publique, le commissaire enquêteur a préconisé, s'agissant de la propriété des requérants, la nécessité de " réaliser une étude approfondie des possibilités de déclassement de la parcelle 979 Bastidon pour un projet qui mérite certainement une attention particulière. Ceci pourrait s'inscrire dans le cadre de la réalisation d'équipements publics et de logements locatifs sociaux ". D'autre part, dans sa réponse d'attente faite aux requérants le 25 avril 2019, le maire de la commune a reconnu " qu'il est évident que votre terrain présente une situation privilégiée de par sa proximité au centre urbain et sa desserte via une départementale et offre également une topographie et une superficie permettant d'étudier diverses possibilités () " et qu'il " conviendra de travailler en amont afin de mener une étude sur les potentialités foncières qu'offrirait votre terrain pour l'accueil d'équipements publics voire également de logements sociaux ". En outre, la commission départementale des protections des espaces naturels et forestiers des Alpes-Maritimes, bien qu'ayant marqué une réserve tenant à la " justification de ne pas pouvoir faire [ces] constructions ailleurs ", avait émis un avis favorable sur la possibilité d'une ouverture à l'urbanisation du secteur du Bastidon, dans lequel se situe la parcelle litigieuse. Dès lors, au regard de sa situation, de ses caractéristiques et du caractère particulièrement restreint du secteur classé en A au sein duquel la parcelle des requérants s'insère, et qui constitue une " dent creuse " dans un secteur à vocation principale d'habitat, les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Pégomas ont commis une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle 979 en zone agricole du plan local d'urbanisme.

6. Il résulte de tout ce qui précède, que les consorts A sont fondés à demander l'annulation de la délibération du 11 mars 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'elle a classé en zone agricole (zone A) du plan local d'urbanisme la parcelle cadastrée 979 leur appartenant, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

7. Si l'exécution du présent jugement, compte tenu du motif d'annulation retenu, n'implique pas nécessairement que la commune de Pégomas classe la parcelle OH n°979 en zone U, elle implique en revanche nécessairement que la commune mette en œuvre la procédure de modification simplifiée et que le maire de Pégomas convoque le conseil municipal en inscrivant à l'ordre du jour, une modification du plan local d'urbanisme de la commune relative au classement de la parcelle OH n°979 dans une zone autre que la zone A. Il y a dès lors lieu d'ordonner à la commune de Pégomas de procéder à ces diligences dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts A qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Pégomas demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Pégomas une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par les consorts A et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 11 mars 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'elle a classé en zone agricole (zone A) du plan local d'urbanisme la parcelle cadastrée 979 leur appartenant, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux, sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Pégomas, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, de convoquer le conseil municipal en inscrivant à l'ordre du jour une modification simplifiée du plan local d'urbanisme de la commune de Pégomas relative au classement de la parcelle cadastrée n°979.

Article 3 : La commune de Pégomas versera aux consorts A une somme globale de 2 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Pégomas au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à M. B A et à la commune de Pégomas.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président,

Mme Raison, première conseillère,

Mme Sandjo, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2024.

La rapporteure,

Signé

G. SANDJO

Le président,

Signé

G. TAORMINALa greffière,

Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,