Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2002476

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juin 2020 et 21 janvier 2021, la commune de Cannes, représentée par son maire, par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 3 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de mettre en activité partielle les agents de la régie du port de plaisance Pierre Canto, ensemble la décision implicite par laquelle la ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique contre cette décision ;

2°) d'annuler la décision du 29 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a retiré l'autorisation d'activité partielle pour cette régie, tacitement accordée par une décision du 11 avril 2020 ;

3°) d'enjoindre à l'Etat de procéder au réexamen de ses demandes d'activité partielle au profit des agents de la régie du port Pierre Canto ;

4°) de mettre une somme de 6 000 euros à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 3 avril 2020 ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique sont entachées d'erreur de droit ;

- elles méconnaissent le principe d'égalité ;

- la décision de retrait du 29 avril 2020 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ;

- elle méconnaît le principe d'égalité ;

- elle porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 août 2020 et le 26 octobre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que le maire de Cannes n'a pas été autorisé à ester en justice ;

- elle est irrecevable dès lors que les demandes de placement en activité partielle ont été présentées par une personne incompétente ;

- les conclusions dirigées contre la décision du 3 avril 2020 sont tardives ;

- en tout état de cause, d'après les informations à la disposition de l'administration, il n'est pas établi que la commune de Cannes ait adhéré à l'assurance chômage aux dates des décisions attaquées ;

- aucun des moyens soulevés au soutien de la requête n'est fondé.

Par un mémoire en réplique, enregistré le 13 janvier 2023, la commune de Cannes, représentée par son maire, par la SCP par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, persiste dans ses écritures par les mêmes moyens et soutient en outre que :

- la requête est recevable dès lors que le recours hiérarchique introduit le 16 avril 2020 contre la décision du 3 avril 2020 a eu pour effet de proroger le délai de recours ;

- l'auteure des demandes d'activité partielle était, en tout état de cause, bien compétente ;

- le maire de la commune de Cannes est bien habilité à agir en justice ;

- il ne saurait être fait droit à la demande de substitution de motif demandée par la préfecture en défense, dès lors que, n'ayant pas profité d'une instruction normale par les services compétents de sa demande sur ce point, cela reviendrait à la priver d'une garantie.

La procédure a été communiquée au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, qui n'a produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 31 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 17 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Kolf, rapporteure,

- les conclusions de Mme Perez, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bigas, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Cannes, qui gère en régie le port de plaisance Pierre Canto, a sollicité le bénéfice de l'activité partielle du 16 mars 2020 au 30 avril 2020 pour les 14 agents de cette structure. Par une décision du 3 avril 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a rejeté cette demande. La commune de Cannes a introduit un recours hiérarchique contre cette décision auprès de la ministre du travail, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par une seconde demande, la commune de Cannes a sollicité le bénéfice de l'activité partielle du 16 mars 2020 au 31 mai 2020 pour ces mêmes agents. Cette demande a dans un premier temps fait l'objet d'une décision implicite favorable, née le 11 avril 2020 en raison du silence gardé par les services de l'Etat. Par décision en date du 29 avril 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a retiré cette décision. Par la présente requête, la commune de Cannes demande au tribunal de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 3 avril 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique, ainsi que de la décision du 29 avril 2020.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Aux termes de l'article R. 2221-72 du code général des collectivités territoriales applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière, chargées de l'exploitation d'un service public à caractère industriel et commercial : " Le conseil municipal, après avis du conseil d'exploitation et dans les conditions prévues par les statuts : () 2° Autorise le maire à intenter ou soutenir les actions judiciaires, à accepter les transactions () ".

3. Par une délibération du 14 décembre 2020, le conseil municipal de Cannes a autorisé le maire à " représenter la commune dans toutes les instances juridictionnelles tant en défense qu'en demande, pour les litiges intéressant les régies " Cannes Parking " et " Ports communaux " ". Par ailleurs, le conseil d'exploitation de la régie " Ports communaux ", consulté le 25 novembre 2020, a donné un avis favorable à l'adoption de cette délibération. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Alpes-Maritimes tirée d'un défaut d'habilitation du maire de Cannes doit être écartée.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R 5122-2 du code du travail : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle. La demande précise : 1° Les motifs justifiant le recours à l'activité partielle ; 2° La période prévisible de sous-activité ; 3° Le nombre de salariés concernés () ".

5. S'il résulte des dispositions précitées du code du travail que l'employeur est responsable de la demande préalable d'activité partielle déposée auprès de l'administration compétente, aucune disposition législative ou réglementaire ne lui impose de justifier de la compétence de la personne qui dépose, en son nom, cette demande. Il s'ensuit que le préfet des Alpes-Maritimes n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que la demande d'admission à l'activité partielle a été présentée par une personne incompétente. Cette fin de non-recevoir ne peut, par suite, qu'être écartée.

6. En troisième et dernier lieu, l'article R. 421-1 du code de justice administrative énonce que la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Ce délai est un délai franc. L'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ".

7. Par la décision du 3 avril 2020, l'administration a rejeté la demande de mise en activité partielle des salariés de la régie du port Pierre Canto. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Cannes a formé contre cette décision, dans le délai de recours contentieux de deux mois qui lui était imparti, un recours hiérarchique en date du 16 avril 2020 réceptionné par les services de la ministre du travail le 25 mai 2020. La commune de Cannes disposait donc d'un délai de recours de deux mois pour contester la décision implicite de rejet née du silence gardé par la ministre du travail sur sa demande née le 25 juillet 2020, cette procédure ayant prorogé d'autant le délai pour contester la décision en date du 3 avril 2020. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 3 avril 2020, enregistrées le 29 juin 2020, sont recevables. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Alpes-Maritimes et tirée de leur tardiveté ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable () à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement () / II. - Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d'Etat. L'employeur perçoit une allocation financée conjointement par l'Etat et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage () ". L'article R. 5122-1 du même code précise que : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : () / 3° Un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel () /5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel " et le premier alinéa de l'article R. 5122-2 de ce code prévoit que : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle ". Enfin, aux termes de l'article L. 5424-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Ont droit à une allocation d'assurance () : / 2° Les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l'Etat () " et aux termes de l'article L. 5424-2 : " () peuvent adhérer au régime d'assurance : / 1° Les employeurs mentionnés au 2° de l'article L. 5424-1 () ".

9. Il ressort des dispositions précitées que les salariés de droit privé, à savoir les agents contractuels des collectivités territoriales travaillant dans un service public industriel et commercial, à l'exception du directeur et du comptable public, qui eux, sont des agents de droit public, peuvent être placés en position d'activité partielle dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code du travail par leur employeur, sous réserve de l'adhésion de ce dernier au régime d'assurance chômage.

10. Par suite, d'une part, en excluant par principe, dans la décision du 3 avril 2020, le bénéfice de l'activité partielle à toutes les collectivités locales et aux régies directes au motif que leur qualité d'employeur public y ferait obstacle, le préfet a commis une erreur de droit. D'autre part, en subordonnant, dans la décision du 29 avril 2020, le bénéfice de l'activité partielle aux seules régies dotées de la personnalité juridique, le préfet des Alpes-Maritimes a également commis une erreur de droit.

11. Au cours de la présente instance, le préfet des Alpes-Maritimes soutient qu'il ne serait pas établi que la commune de Cannes aurait, à la date des décisions litigieuses, adhéré à une convention d'assurance chômage conformément aux dispositions précitées du code du travail. En ce qu'il tend à démontrer la légalité des décisions en litige, un tel argument doit s'analyser comme une demande de substitution de motifs.

12. A cet égard, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

13. L'adhésion de l'employeur public à une convention d'assurance chômage est une condition d'éligibilité au dispositif d'indemnisation d'activité partielle. La méconnaissance de cette condition serait donc au nombre des motifs de nature à fonder légalement les décisions litigieuses. Toutefois, l'article R. 5122-2 du code du travail attribue aux services déconcentrés de l'administration du travail, et à eux seuls, la charge de vérifier que l'employeur qui a présenté la demande répond aux conditions d'éligibilité. A ce titre, il leur appartient de provoquer les explications de l'intéressé, s'ils s'estiment insuffisamment éclairés par les documents normalisés que celui-ci a servis. Or, les demandes de la commune de Cannes n'ayant pas été instruites en raison du motif, opposé à tort, tiré de son régime juridique, le préfet des Alpes-Maritimes ne saurait priver cette collectivité territoriale de la garantie que constitue l'instruction utile de ses demandes en sollicitant, le cas échéant, les renseignements sur son adhésion à un régime d'assurance chômage, alors, en outre, qu'il résulte de l'instruction que la question de l'adhésion ou non de la commune de Cannes à un régime d'assurance chômage prête à discussion.

14. Il résulte de ce qui précède que la demande de substitution de motif ne peut être accueillie et que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 avril 2020 ensemble la décision implicite de rejet du recours hiérarchique et de la décision du 29 avril 2020 doivent être accueillies, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés à leur soutien.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. L'annulation de la décision du 26 avril 2020 a pour effet de faire revivre la décision du 11 avril 2020 autorisant la commune de Cannes à mettre en œuvre, du 16 mars 2020 au 31 mai 2020, l'activité partielle pour 14 agents de la régie exploitant le port Pierre Canto. Par suite, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions à fin d'injonction présentées par la commune de Cannes.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 200 euros à la charge de l'Etat, à verser à la commune de Cannes en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 3 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a refusé d'accorder le bénéfice de l'activité partielle aux employés de la régie du port Pierre Canto de la commune de Cannes est annulée, ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique introduit contre cette décision.

Article 2 : La décision du 29 avril 2020 portant retrait de la décision implicite du 11 avril 2020 accordant le bénéfice de l'activité partielle aux agents de la régie du port Pierre Canto de la commune de Cannes pour la période du 16 mars 2020 au 31 mai 2020 est annulée.

Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 200 (mille deux cents) euros à la commune de Cannes.

Article 4 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Cannes et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

- Copie en sera adressée à la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités.

Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Mear, présidente,

Mme Kolf, conseillère,

M. Cherief, conseiller,

Assistés de Mme Sussen, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023.

La rapporteure,

signé

S. KOLF

La présidente,

signé

J. MEAR

La greffière,

signé

C. SUSSEN

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

ou par délégation la greffière,