Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2003018

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 31 juillet 2020, 20 mars 2023 et 28 avril 2023, le dernier n'ayant pas été communiqué, M. A B, représenté par le Cabinet Adden avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté en date du 23 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Cannes a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle avec piscine sur un terrain situé 25 avenue Ziem, à Cannes ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Cannes de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de dix jours à compter de la notification de la décision à intervenir, et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence de son signataire ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit dès lors qu'il méconnait l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt de la cour administrative de Marseille n° 18MA04577 en date du 14 février 2020 et les dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté est entaché d'erreur de droit dès lors que le maire s'est estimé lié par l'avis défavorable émis par l'architecte des bâtiments de France ; au demeurant, cet avis est illégal en ce qu'il est entaché d'inexactitude matérielle des faits ;

- l'unique motif de refus, fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et UF 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Cannes, est erroné dès lors qu'il est entaché d'erreurs de faits, d'erreurs de qualification juridique des faits et d'erreur d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 novembre 2022 et 10 avril 2023, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Paloux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Cannes fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 octobre 2023 :

- le rapport de Mme Le Guennec ;

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Conte, représentant le requérant.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 23 juin 2020, le maire de la commune de Cannes a refusé de délivrer à M. A B un permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle avec piscine sur un terrain situé 25 avenue Ziem, à Cannes. M. A B demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. Aux termes de l'article R.111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. Aux termes des dispositions de l'article R. 111-21 du même code, dans leur version en vigueur du 1 octobre 2007 au 1 janvier 2016 : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

3. Il résulte des termes de l'arrêté du 23 juin 2020 que le maire de la commune de Cannes s'est notamment fondé sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, dans leur version applicable à compter du 1er janvier 2016, qu'il cite expressément. Ainsi que le fait valoir le requérant, il résulte de l'arrêt de la cour administrative de Marseille n° 18MA04577 en date du 14 février 2020 ainsi que des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme qu'il avait droit à voir sa demande de permis de construire examinée sur le fondement des règles d'urbanisme applicables le 9 juillet 2014. Or, ces dispositions, à la date du 9 juillet 2014, concernaient la soumission à enquête publique des directives territoriales d'aménagement et les prescriptions particulières de massif. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Cannes a commis une erreur de droit en se fondant sur des règles d'urbanisme non applicables.

4. Par ailleurs, aux termes des dispositions de l'article UF 11 du règlement du PLU de Cannes relatif à l'aspect extérieur : " Les constructions et aménagements doivent contribuer à l'harmonie de leur environnement et, le cas échéant, du bâtiment auquel ils sont intégrés, par les bonnes proportions de leur volume et de leurs éléments ainsi que par la qualité des matériaux mis en œuvre, et par le choix des couleurs employées pour leur embellissement. / 11.1 - Les terrasses en " tropézienne " sont interdites. / 11. 2 - Les garages implantés en bordures de voies peuvent être surmontés de balustrades et de pergolas / 11. 3 - Les clôtures sur voies seront constituées d'un mur bahut surmonté d'une grille ou d'un grillage doublé d'une haie. Pour toutes les clôtures, les matériaux suivants sont strictement interdits : PVC, matériaux plastiques, palpanche béton non enduite, canisse, tôle. Les portails pourront être réalisés en tôle. Le long du canal de la Siagne, côté mer, les clôtures seront transparentes. Aucun habillage, végétal ou autre, ne pourra masquer les vues sur le grand paysage. Par contre, les haies végétales pourront être plantées en contrebas de la clôture et/ou de la limite de propriété, à une distance minimale mesurée en plan de 3 mètres. 11. 4 - Panneaux solaires (.) / 11. 5 - Les éléments de paysage à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique sont identifiés à l'annexe 6. 2 du présent règlement et localisés sur le document graphique. Ils ne peuvent pas être démolis ou abattus mais peuvent faire l'objet de travaux de réhabilitation, d'extension ou de surélévation, voire de modifications ou de suppression très partielles pour leurs composants non remarquables. / () "

5. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.

6. En l'espèce, le maire de la commune de Cannes a refusé de délivrer le permis de construire sollicité au motif que le projet méconnait les dispositions de l'article UF 11 et des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Plus précisément, il a estimé que le terrain d'assiette, largement arboré et vierge de construction, se situe au cœur de la masse végétale de la partie sommitale de la colline de la Californie, lieu remarquable et emblématique de la commune, présentant un aspect de grand paysage qu'il convient de préserver, que le bâtiment projeté est composé d'un rez-de-chaussée et d'un étage et dégage une emprise au sol déclarée de 290 m2, que cet ensemble vient s'implanter en milieu de parcelle et se situe en position dominante de la propriété, que le projet de construction s'accompagne en outre d'importantes modifications de la déclivité du terrain, réorganisé sous forme de larges plateaux horizontaux avec création de restanques, et que, dans ces conditions, la construction projetée, avec les aménagements de sols qu'elle engendre, altère de façon dommageable et irréversible l'aspect végétal de la colline de la Californie à cet endroit et que, de par son aspect massif, ses volumes et ses dimensions, la construction d'une maison individuelle de cette importance, avec les modifications de terrain qui l'accompagnent, dénote avec le cadre végétal avoisinant, le site et les abords et ne s'intègre pas harmonieusement dans le paysage urbain environnant, portant ainsi atteinte au caractère des lieux avoisinants.

7. D'une part, en ce qui concerne l'intérêt des lieux avoisinants et du site, il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a émis deux avis défavorables au projet les 17 décembre 2015 et 13 avril 2016 aux motifs que " le terrain (.) est constitutif de la masse végétale de la partie sommitale de la colline la Californie. Cet espace est identifié comme espace urbanisé sensible à la directive territoriale d'aménagement (ci-après, " DTA ") des Alpes-Maritimes présente un aspect de grand paysage qu'il convient de préserver du mitage " et que " aucune construction neuve n'est possible en cohérence avec les orientations de la DTA ". Toutefois, ainsi que le fait valoir le requérant, il ressort des pièces du dossier et notamment de la carte " II - Le Littoral de la DTA " que le terrain d'assiette du projet n'est pas, contrairement à ce qu'a retenu l'architecte des bâtiments de France, situé au sein des " espaces urbanisés sensibles " et de la carte " I - La bande cotière " qu'il n'est pas non plus classé en " grand cadre paysager ". Par ailleurs, il n'est pas davantage classé par le plan local d'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée, en " zone collinaire sommitale " et ne se situe pas " au cœur de sa masse végétale ". Si la commune fait valoir, à juste titre, que le projet se situe en site inscrit de la bande côtière de Nice à Théoule et dans le prolongement de la masse végétale de la partie sommitale de la colline, il ressort des pièces du dossier, en particulier des vues aériennes qui sont jointes et documents photographiques produits par les parties, qu'il est toutefois séparé de cette masse végétale par la route de Ziem, qui constitue une coupure entre la masse végétale située en partie sommitale et le secteur très largement urbanisé dans lequel le terrain est situé, et que l'environnement immédiat du projet est un secteur mixte, composé de maisons individuelles et d'immeubles collectifs de grand gabarit, qui ne présente aucune homogénéité ni qualité architecturale particulière. Par ailleurs, le projet se situe en zone UFb au sein de laquelle les constructions sont autorisées avec une hauteur de 7 mètres. Si le projet se situe en " secteur paysager " au sein du plan local d'urbanisme, permettant de caractériser un intérêt certain au site, la commune n'établit ni même n'allègue qu'un tel classement emporterait une protection spécifique, indépendamment d'un coefficient minimum spécifique d'espaces verts de pleine terre. De plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain serait identifié, par le plan local d'urbanisme, comme abritant un jardin à protéger.

8. D'autre part, en ce qui concerne l'impact que cette construction pourrait avoir sur le site, il ressort des pièces du dossier de demande du permis de construire que le projet prévoit l'édification d'une maison individuelle ne comprenant qu'un seul étage et une emprise au sol de seulement 10 % de la surface totale du terrain (290 m2 sur 2 910 m2) alors même que les constructions voisines, constituées de villas et d'immeubles collectifs, comprennent, pour certaines, jusqu'à 2 000 m2 de surface d'emprise au sol. La construction litigieuse sera, ainsi, moins imposante que les constructions voisines. De plus, si le maire de la commune a estimé que la maison se situait " en position dominante de la propriété ", il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice explicative complémentaire et du plan PC 7 intitulé " Intégration paysagère " que le terrain est situé dans un renfoncement et que l'implantation de la construction tient compte de la physionomie du terrain naturel existant, ne dépassant que très légèrement le profil de ce dernier. Si le projet s'accompagne de la réalisation de restanques, il ressort des pièces du dossier qu'une telle circonstance permet de modifier au minimum le niveau du terrain naturel et le volume de déblais, limitant ainsi l'impact visuel du projet dans le paysage. De plus, il ressort des pièces du dossier que la maison sera entourée de 55 arbres et de 2320 m2 d'espaces verts, soit 80% du terrain d'assiette, formant un " écran végétal ", limitant significativement l'atteinte visuelle à l'aspect végétal de la colline. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la maison individuelle litigieuse est une " villa méditerranéenne belle époque " et la commune ne fait état d'aucun élément relatif à l'aspect extérieur de la construction, notamment à la qualité des matériaux et aux couleurs employées qui ne permettrait pas à la construction projetée de contribuer à l'harmonie de son environnement, composé de villas de type traditionnel et constructions néo-classiques et contemporaines particulièrement massives. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette construction serait, par son architecture, ses dimensions ou son aspect extérieur, de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, ou aux sites et paysages naturels environnants. Il n'apparaît pas davantage que le projet litigieux présenterait des caractéristiques incompatibles avec les prescriptions de l'article UF 11 du règlement du PLU. Si la commune fait valoir que le terrain est situé dans une future zone inconstructible et qu'un tel projet risque de compromettre la mise en œuvre du futur plan local d'urbanisme, une telle circonstance est sans incidence dès lors qu'il est constant que, suite à l'annulation de la décision portant sursis à statuer en date du 12 juillet 2016 par l'arrêt de la cour administrative de Marseille n° 18MA04577 en date du 14 février 2020, le maire de la commune de Cannes devait procéder à un nouvel examen de la demande de permis de construire de M. B, sur le fondement des règles d'urbanisme applicables le 9 juillet 2014. Par suite, le requérant est fondé à soutenir qu'en estimant que le projet altérait l'aspect végétal de la colline de la Californie à cet endroit, que la construction de la maison individuelle dénotait avec le cadre végétal avoisinant, le site et les abords et ne s'intégrait pas harmonieusement dans le paysage urbain environnant, portant ainsi atteinte au caractère des lieux avoisinants, le maire a inexactement qualifié les faits, le maire a inexactement qualifié les faits et entaché sa décision d'une erreur d'appréciation et que l'unique motif de refus, fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-21, devenues R. 111-27 du code de l'urbanisme et UF 11 du règlement du PLU de Cannes, est erroné. Si la commune de Cannes soutient, sans pour autant solliciter de substitution de motif, que les dispositions de la DTA des Alpes-Maritimes faisaient obstacle à la délivrance du permis litigieux, les dispositions dont elle se prévaut sont relatives aux parcelles classées en " espaces urbanisés sensibles ", ce qui n'est pas le cas de la parcelle section DK n° 49 litigieuse, ainsi que cela ressort de carte " II - Le Littoral de la DTA ".

9. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à demander l'annulation l'arrêté en date du 23 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Cannes a refusé de lui délivrer un permis de construire.

10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

12. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

14. Il résulte de la présente décision que l'unique motif énoncé par le maire de Cannes, dans son arrêté du 23 juin 2020 a été censuré. Il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif que le maire n'aurait pas relevé serait susceptible de fonder un refus au projet de la société ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement fasse obstacle à ce qu'il soit enjoint au maire de délivrer un permis de construire. Il y a donc lieu de prescrire d'office à cette autorité d'y procéder, dans un délai qu'il convient de fixer à deux mois à compter de la notification de la présente décision. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du requérant la somme demandée par la commune de Cannes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Cannes la somme demandée par le requérant au titre des frais exposés par et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 23 juin 2020 du maire de la commune de Cannes est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cannes d'accorder le permis de construire sollicité à M. A B dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A B et à la commune de Cannes.

Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

Mme Le Guennec, conseillère,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Suner, greffière.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 26 octobre 2023.

La rapporteure,

signé

B. Le Guennec

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

V. Suner

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,