Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2100538

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 1er février 2021, M. B A, de nationalité pakistanaise, représenté par Me Oloumi, demande au tribunal :

1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire ;

2°) d'annuler la décision du 17 janvier 2021 notifiée le même jour, par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer (direction départementale de la police aux frontières des Alpes-Maritimes) lui a refusé l'entrée sur le territoire français ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 500 euros en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, à verser directement à Me Oloumi, sous réserve que celui-ci renonce à percevoir la somme allouée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Il soutient que :

- le refus d'entrée pris à la frontière intérieure franco-italienne est dénué de fondement juridique et, de ce fait, insuffisamment motivé, dès lors que, s'agissant de franchissement d'une frontière intérieure, seules les dispositions de la directive du 16 décembre 2008 dite " Retour " s'appliquent, lesquelles ne prévoient pas la possibilité de refuser l'admission sur le territoire d'un Etat membre ; seules les dispositions de la Directive 2008/115/CE du Parlement Européen et du Conseil du 16 décembre 2008 dite " Retour " trouvent à s'appliquer à une frontière intérieure ; la décision attaquée est fondée sur les dispositions du Code frontières Schengen ; or, ces dispositions ne s'appliquent pas à une frontière intérieure ;

- si toutefois, le juge considérait que le préfet des Alpes-Maritimes était fondé juridiquement à prendre une décision de refus d'entrée, force est de constater que le préfet n'a pas procédé à l'enregistrement de la demande d'asile de l'exposant à la frontière, et a ainsi entaché sa décision d'un vice de procédure, en méconnaissance de l'article 43 de la Directive 2013/32/UE du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013 et des articles L.352-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers ; il n'avait d'ailleurs pas compétence pour prendre une telle décision, dès lors que seul le ministre de l'intérieur est compétent pour prendre une décision de refus d'entrée au titre de l'asile ; en l'espèce, c'est à tort que l'entrée du requérant a été refusée, au motif qu'il ne disposait pas de document de voyage en cours de validité ; or, il a exprimé le souhait de solliciter l'asile sur le territoire français, avant que cette décision ne soit prise ; à défaut de produire le procès-verbal d'audition de l'exposant, au moment de son interpellation, l'absence de demande d'asile n'est pas démontrée ; or, conformément à la décision du Conseil d'Etat du 8 juillet 2020, n°440756, l'autorité administrative ne pouvait pas lui refuser l'entrée sur le territoire français au motif indiqué que ce dernier ne disposait pas de document de voyage en cours de validité, sans avoir au préalable enregistré sa demande d'asile et avoir saisi le ministre de l'intérieur ;

- les garanties procédurales entourant l'édiction d'un refus d'entrée n'ont pas été respectées ; la décision de refus d'entrée édictée dans ces conditions particulières, en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, doit respecter les garanties procédurales prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers qui n'ont pas été respectées ; l'exposant fait l'objet d'un refus d'entrée qui a été pris à son encontre par un agent non identifié ; la décision a été prise par une autorité incompétente, la décision et la notification des droits doivent être communiquées dans une langue que l'intéressé comprend, la vulnérabilité de l'intéressé doit être prise en compte, en particulier s'il y a des mineurs, les modalités d'examen de la demande d'asile en cas d'introduction à la frontière sont prévues par les textes ; l'exposant n'a pas eu le droit de faire avertir son consulat ou le conseil de son choix et sa situation de vulnérabilité de l'exposant mineur n'a manifestement pas été prise en compte.

Par une lettre du 29 avril 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R.611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi, la procédure de refus d'entrée à laquelle il a été recouru n'ayant pas été utilisée dans la perspective d'une réadmission du requérant en Italie.

Par une mémoire en défense enregistré le 31 mai 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- la procédure de refus d'entrée a bien été utilisée dans la perspective d'une réadmission en Italie.

La procédure a été communiquée au préfet des Alpes-Maritimes qui n'a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole signé à New York le

31 janvier 1967 ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement (UE) 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

- le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ;

- la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 ;

- la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale ;

- l'arrêt C-47/15 de la Cour de justice de l'Union européenne du 7 juin 2016 ;

- l'arrêt C-143/22 de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 septembre 2023 ;

- l'arrêt n°450285 du Conseil d'Etat du 2 février 2024 ;

- la décision n°2024-1091/1092/1093 QPC du Conseil constitutionnel du

28 mai 2024 ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juin 2024 :

- le rapport de M. Taormina, président ;

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Oloumi représentant M. A, le ministre de l'intérieur et des outre-mer et le préfet des Alpes-Maritimes n'étant ni présents, ni représentés.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A, de nationalité pakistanaise, né le 1er février 2003, a été interpellé à la Gare de Menton Garavan, le 17 janvier 2021 à 7h30, ce qui a donné lieu à la notification à l'intéressé d'une décision de refus d'entrée, décision dont il demande au tribunal l'annulation.

Sur la demande d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle :

2. Aux termes de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " Dans les cas d'urgence (), l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée soit par le président du bureau ou de la section compétente du bureau d'aide juridictionnelle, soit par la juridiction compétente ou son président ". Dans les circonstances de l'espèce, l'urgence justifie que l'aide juridictionnelle soit octroyée à titre provisoire au requérant qui n'était pas recevable à la demander jusqu'à la décision n°2024-1091/1092/1093 QPC du Conseil constitutionnel du 28 mai 2024.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le régime applicable aux refus d'entrée édictés aux frontières intérieures :

3. En premier lieu, aux termes de l'article 14 du règlement (UE) 2016/399, inséré dans le titre II de ce règlement relatif aux frontières extérieures de l'Union : " 1. L'entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l'ensemble des conditions d'entrée énoncées à l'article 6, paragraphe 1, et qui n'appartient pas à l'une des catégories de personnes visées à l'article 6, paragraphe 5. Cette disposition est sans préjudice de l'application des dispositions particulières relatives au droit d'asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour. / 2. L'entrée ne peut être refusée qu'au moyen d'une décision motivée indiquant les raisons précises du refus. La décision est prise par une autorité compétente habilitée à ce titre par le droit national. Elle prend effet immédiatement. () / 3. Les personnes ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée ont le droit de former un recours contre cette décision. Les recours sont formés conformément au droit national. () / L'introduction d'un tel recours n'a pas d'effet suspensif à l'égard de la décision de refus d'entrée. / () / 4. Les gardes-frontières veillent à ce qu'un ressortissant de pays tiers ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée ne pénètre pas sur le territoire de l'État membre concerné. / () ". L'article 32 de ce même règlement prévoit que lorsque le contrôle aux frontières intérieures est réintroduit dans les conditions prévues au chapitre II du titre III, les dispositions pertinentes du titre II de ce règlement, relatif aux frontières extérieures, " s'appliquent mutatis mutandis ". Selon l'article 2, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, qui fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : " 2. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers : / a) faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée conformément à l'article [14] du code frontières Schengen () ".

4. Selon l'article 3, paragraphes 3 et 4 de la directive 2008/115/CE, une décision de retour est une décision déclarant illégal le séjour d'un ressortissant d'un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour dans son pays d'origine, dans un autre pays tiers où il décide de retourner et sera admis ou dans un pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de réadmission communautaires ou bilatéraux. Les pays de transit ainsi mentionnés sont des pays tiers à l'Union européenne avec lesquels des accords ou arrangements de réadmission ont été conclus par l'Union ou par l'un des Etats membres de celle-ci. Selon l'article 6, paragraphe 1, de cette directive, les États membres doivent prendre une décision de retour à l'encontre de tout ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions prévues aux paragraphes 2 à 5 du même article. Le paragraphe 3 de cet article 6 permet aux États membres de s'abstenir de prendre une décision de retour à l'encontre d'un ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire si ce ressortissant d'un pays tiers est repris par un autre État membre en vertu d'accords ou d'arrangements bilatéraux existant à la date d'entrée en vigueur de la directive.

5. La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, par son arrêt du

7 juin 2016, Affum (C-47/15), que, selon les termes et l'économie de la directive 2008/115/CE, la situation d'un ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier qui est repris par un État membre autre que celui dans lequel il a été appréhendé, en application d'un accord ou d'un arrangement au sens de l'article 6, paragraphe 3, de cette directive, reste régie par cette directive et que l'État membre qui décide de remettre celui-ci à un autre État membre en application de cette disposition agit dans le cadre des normes et des procédures communes établies par ladite directive. Elle a également rappelé que, dès lors que cette décision de remise constitue l'une des mesures prévues par la directive 2008/115/CE pour mettre fin au séjour irrégulier du ressortissant d'un pays tiers et une étape préparatoire à l'éloignement de celui-ci du territoire de l'Union, l'État membre concerné doit, eu égard aux objectifs de cette directive, adopter cette décision avec diligence et dans les meilleurs délais afin que ce ressortissant soit transféré au plus vite vers l'État membre responsable de la procédure de retour.

6. A la question de savoir si, en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du règlement (UE) 2016/399, l'étranger en provenance directe du territoire d'un Etat partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 peut-il se voir opposer une décision de refus d'entrée, lors des vérifications effectuées à cette frontière, sur le fondement de l'article 14 de ce règlement, sans que soit applicable la directive 2008/115/CE, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, dans un arrêt n° C-143/22 du 21 septembre 2023, que le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), et la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, doivent être interprétés en ce sens que lorsqu'un État membre a réintroduit des contrôles à ses frontières intérieures, il peut adopter, à l'égard d'un ressortissant d'un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire et où s'exercent de tels contrôles, une décision de refus d'entrée, en vertu d'une application mutatis mutandis de l'article 14 de ce règlement, pour autant que les normes et les procédures communes prévues par cette directive soient appliquées à ce ressortissant en vue de son éloignement.

7. Dès lors, il résulte de la combinaison de ces différentes dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, que si un Etat membre peut, en cas de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, prendre à l'encontre d'un ressortissant d'un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire, une décision ne visant pas le retour de l'intéressé dans son pays d'origine, une telle décision ne peut être prise qu'en vue de sa reprise par l'Etat membre dont il provient, en application d'un accord ou d'un arrangement existant à la date d'entrée en vigueur de la directive 2008/115/CE, dans le cadre des normes et des procédures communes établies par cette directive.

8. En deuxième lieu, et en application des dispositions précitées du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 et de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, aux termes du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile antérieur à l'ordonnance n°2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative dudit code entré en vigueur le 1er mai 2021 : " Art. L.213-2. - Tout refus d'entrée en France fait l'objet d'une décision écrite motivée prise, sauf en cas de demande d'asile, par un agent relevant d'une catégorie fixée par voie réglementaire./ Cette décision est notifiée à l'intéressé avec mention de son droit d'avertir ou de faire avertir la personne chez laquelle il a indiqué qu'il devait se rendre, son consulat ou le conseil de son choix. En cas de demande d'asile, la décision mentionne également son droit d'introduire un recours en annulation sur le fondement de l'article L.213-9 et précise les voies et délais de ce recours. La décision et la notification des droits qui l'accompagne doivent lui être communiquées dans une langue qu'il comprend./ L'étranger peut refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc, ce dont il est fait mention sur la notification prévue au deuxième alinéa. L'étranger mineur non accompagné d'un représentant légal ne peut être rapatrié avant l'expiration du même délai. Le présent alinéa n'est pas applicable aux refus d'entrée notifiés à Mayotte ou à la frontière terrestre de la France./ Lorsque l'étranger ne parle pas le français, il est fait application de l'article L.111-7./ La décision prononçant le refus d'entrée peut être exécutée d'office par l'administration./ Une attention particulière est accordée aux personnes vulnérables, notamment aux mineurs, accompagnés ou non d'un adulte. Art. L.213-3. - Les dispositions de l'article L.213-2 sont applicables à l'étranger qui n'est pas ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne à qui l'entrée sur le territoire métropolitain a été refusée en application de l'article 6 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen). Art. 213-3-1. - En cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures prévue au chapitre II du titre III du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), les décisions mentionnées à l'article L. 213-2 peuvent être prises à l'égard de l'étranger qui, en provenance directe du territoire d'un Etat partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, a pénétré sur le territoire métropolitain en franchissant une frontière intérieure terrestre sans y être autorisé et a été contrôlé dans une zone comprise entre cette frontière et une ligne tracée à dix kilomètres en deçà. Les modalités de ces contrôles sont définies par décret en Conseil d'Etat. ". En vertu des dispositions précitées, la procédure de refus d'entrée est applicable aux ressortissants de pays tiers qui se présentent aux frontières extérieures de l'Union sans remplir les conditions pour y séjourner prévues à l'article 6 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016. Cette procédure est applicable en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du même règlement, lors de vérifications effectuées à une frontière intérieure à l'égard de tout étranger ne satisfaisant pas aux conditions d'admission sur le territoire français. Ainsi, alors que l'Etat membre qui édicte, à l'occasion de contrôles réalisés à ses frontières intérieures, un refus d'entrée à l'encontre d'un ressortissant de pays tiers, prend une décision qui entre dans le champ d'application de la directive 2008/115/CE, on considérait que les textes prévoyaient cette possibilité, sans la limiter au cas où de telles décisions sont prises soit en vue de la réadmission de l'intéressé par l'Etat membre dont il provient, à qui incombera, le cas échéant, de prendre une décision de retour, soit en vue de prendre lui-même une décision de retour. Le Conseil d'Etat, saisi à propos de l'actuel article L.332-3 dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 16 décembre 2020 non applicable à la présente espèce, qui dispose, à l'instar des anciens textes en vigueur lors de la décision de refus d'entrée querellée, que " La procédure prévue à l'article L.332-2 est applicable à la décision de refus d'entrée prise à l'encontre de l'étranger en application de l'article 6 du règlement 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du

9 mars 2016. Elle est également applicable lors de vérifications effectuées à une frontière intérieure en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du même règlement ", dans sa décision n°450285 du 2 février 2024, après avoir considéré, que la seconde phrase de l'article L.332-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, est incompatible, dans cette mesure, avec les objectifs de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, a prononcé l'annulation de cette seconde phrase en tant qu'elle ne limite pas l'édiction de refus d'entrée aux frontières intérieures aux cas dans lesquels ils sont pris en vue de la réadmission de l'intéressé par l'Etat membre dont il provient en application d'un accord ou d'un arrangement passé par la France avec cet Etat existant le 13 janvier 2009. Dès lors, même sous l'empire des textes antérieurs applicables à la présente espèce, le refus d'entrée sur le territoire français ne peut être édicté qu'en vue de la réadmission de l'étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission sur le territoire français lors de vérifications à une frontière intérieure, par l'Etat membre dont il provient.

9. En troisième lieu, l'étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à la convention de Schengen qui se trouve irrégulièrement sur le territoire français peut être remis aux autorités compétentes de l'Etat membre de l'Union européenne ou partie à la convention de Schengen qui l'a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire, ou dont il provient directement, en vertu d'accords ou d'arrangements bilatéraux. A cet effet, un accord a été signé notamment entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, à Chambéry le 3 octobre 1997 et publié par le décret n°200-652 du 4 juillet 2000.

10. La situation d'un ressortissant d'un pays tiers faisant l'objet d'un refus d'entrée à l'issue d'un contrôle à une frontière intérieure en vue de sa réadmission par l'Etat membre dont il provient, est régie par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

En ce qui concerne la légalité de la décision de refus d'entrée :

11. Il ne résulte pas de l'instruction, que la réadmission de l'intéressé vers l'Italie ait été effectivement sollicitée auprès des autorités italiennes. Dès lors, en lui notifiant à M. A la décision querellée de refus d'entrée, l'autorité administrative a méconnu le champ d'application de la loi et par suite, il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, d'en prononcer l'annulation.

Sur les conclusions formulées au titre des articles L.761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 :

12. Le requérant étant admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire, son avocat peut se prévaloir des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Eu égard aux circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros à verser à Me Oloumi, sous réserve de sa renonciation à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à l'aide juridictionnelle. Dans le cas où le requérant ne serait pas admis au bénéfice définitif de l'aide juridictionnelle, cette somme lui sera versée directement.

D E C I D E :

Article 1er : M. A est admis à titre provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle.

Article 2 : La décision de refus d'entrée notifiée à M. A le 17 janvier 2021 est annulée.

Article 3 : L'Etat versera à Me Oloumi, sous réserve de sa renonciation à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à l'aide juridictionnelle, une somme de 500 (cinq cent) euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Dans le cas où M. A ne serait pas admis au bénéfice définitif de l'aide juridictionnelle, cette somme lui sera versée directement.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à Me Oloumi.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et au procureur de la République près le tribunal d'instance de Nice.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président,

Mme Soler, première conseillère,

Mme Sandjo, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.

Le président-rapporteur,

Signé

G. Taormina

L'assesseure la plus ancienne,

Signé

N. Soler

Le greffier,

Signé

D. Crémieux

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière.

N°2100538